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I ticket d´accesso alle città d´arte: strumenti utilizzabili, quadro normativo ed autonomia impositiva dei comuni *

Lorenzo Del Federico

Il tradizionale tema del sovraffollamento turistico nelle città d’arte deve essere accompagnato dal nuovo profilo del monitoraggio e contenimento dei flussi ai fini del contrasto al COVID-19. Attualmente non esistono basi giuridiche per introdurre specifici biglietti per l’accesso alle città d’arte, salvo il particolare contributo per l’accesso alla città antica di Venezia. Tuttavia, sono diverse le misure che, ben coordinate tra loro, potrebbero svolgere la funzione moderatrice tipica di questa forma di tassazione. In attesa della maturazione della normativa organica sui biglietti di accesso alle città d’arte, ai centri storici, e più in generale ai siti di interesse ambientale, storico e culturale, la risposta più adeguata da parte dei Comuni potrebbe essere basata su un sistema integrato di tariffazione stradale, parcheggi e tariffe per l’accesso a luoghi di cultura e, per quanto possibile, a complessi monumentali e centri storici. Purtroppo, i Comuni hanno margini di autonomia ristretti ex artt. 52, D.Lgs. n. 446/1997, e 149 del TUEL, in quanto il loro potere regolamentare è strettamente limitato a taluni aspetti del prelievo, indipendentemente dalla sua natura fiscale o non fiscale.

PAROLE CHIAVE: ztl - tassazione del turismo - codice dei beni culturali - imposta di soggiorno - parcheggi a pagamento - tassa di sbarco

Tickets for access to cities of art: usable tools, regulatory framework and municipalities’tax autonomy

Parole chiave: tassazione del turismo, città d’arte, ticket d’accesso, ZTL, Codice dei Beni Culturali.

The traditional theme of tourist overcrowding in cities of art must be accompanied by the new profile of monitoring and containing flows for the purpose of combating CO­VID-19.

Currently, there are no legal bases to introduce specific tickets for access to cities of art, except for the particular contribution for entering the ancient city of Venice.

Nevertheless, there are several measures that, well coordinated with each other, could perform the moderating function typical of this form of taxation.

Waiting the approval of a more organic legislation on access tickets to cities of art, historic centers and, more generally, to sites of environmental, historical and cultural interest, the most appropriate response from the Municipalities may be based on an integrated system of road and parking pricing, as well as fees to access to places of culture and, as far as possible, to monumental complexes and historic centers.

Unfortunately, the Municipalities have restricted margins of autonomy, according to Arts. 52 of Legislative Decree no. 446/1997 and 149 of the Local Entities Consolidated Act, as their regulatory power is strictly limited to certain aspects of the levy, regardless of its tax or non-tax nature.

Sommario:

Premessa - 1. Il dibattito politico-istituzionale - 2. Potestà regolamentare e strumenti utilizzabili per rendere oneroso l’ac­cesso alle città d’arte - 2.1. L’imposta di soggiorno - 2.2. La tassa di sbarco sulle isole minori - 3. La disciplina del contributo per l’accesso alla città antica di Venezia - 4. Le zone a traffico limitato di cui al Codice della Strada ed i parcheggi a pagamento - 5. L’accesso a pagamento ai luoghi della cultura di cui al Codice dei Beni Culturali - Conclusioni - NOTE


Premessa

È noto a tutti che le città d’arte costituiscono un fenomeno di assoluto rilievo, caratterizzante lo sviluppo di un turismo sostenibile e la tutela del patrimonio culturale italiano (si pensi a Venezia, Firenze, Roma, Napoli, ecc.) [1]. Peraltro il tema delle città d’arte è di assoluto rilievo anche in altri Stati ed emerge nei lavori dell’UNESCO dal punto di vista del c.d. turismo sostenibile [2], e dell’OECD dal punto di vista delle politiche economiche per il turismo [3]; tuttavia i profili finanziari e tributari risultano alquanto trascurati a livello internazionale, pur trovando ampio spazio nel dibattito interno [4]. In questa sede si intende esaminare lo specifico tema dei ticket d’accesso alle città d’arte e più in generale individuare gli strumenti utilizzabili per rendere oneroso tale accesso, analizzando il quadro normativo ed i limiti dell’au­tonomia impositiva dei Comuni [5]. Invero ormai da tempo si è attivato in Italia un dibattito politico-istituzio­nale sull’opportunità di subordinare l’accesso alle città d’arte, da parte dei non residenti, ed in primo luogo dei turisti giornalieri, al pagamento di un biglietto d’ingresso, una sorta di pedaggio, che nella dinamica del dibattito ha assunto la denominazione di ticket d’ingresso. Il dibattito è risultato alquanto sterile (v. infra), certo è che dal punto di vista finanziario gli aspetti più significativi sembrerebbero essere: l’individuazione delle città d’arte; laratiodel ticket d’ingresso e la sua rilevanza in termini di concorso alle spese pubbliche; la natura tributaria o corrispettiva del ticket; l’individuazione della base normativa; gli elementi strutturali della fattispecie; le modalità di gestione. Il concetto di città d’arte non è delineato a livello legislativo, quantomeno in Italia: come evidenziato dalla dottrina che ha maggiormente studiato il tema, “la locuzione “città d’arte” viene impiegata per individuare le città che, per effetto della loro ricchezza dal punto di vista artistico-culturale, sono intensamente frequentate da turisti e che, conseguentemente, pongono delle problematiche specifiche dovute ai costi aggiuntivi (c.d. extra-costi), di natura non solo economica, [continua ..]

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1. Il dibattito politico-istituzionale

Nel dibattito politico istituzionale italiano ciclicamente si pone il tema del­l’introduzione di tasse d’ingresso volte a moderare l’afflusso dei turisti giornalieri nelle città d’arte. Si rammenta che durante il Governo Berlusconi, nel 2006, il Sottosegretario di Stato con delega al turismo culturale, On. le Nicola Bono rese un apposito comunicato stampa, nel quale ebbe a dichiarare la sua “forte contrarietà nei confronti della incredibile proliferazione di ticket, tasse e balzelli di ogni tipo per l’accesso a città d’arte, a piccole isole, a spiagge e a qualsivoglia altro luogo turistico significativo …” [22]. Tuttavia tale contrarietà non era basata su uno studio conoscitivo, così come non erano basate su alcuna base scientifica le censurate “emergenti for­me di odioso sfruttamento nei confronti dei turisti” che andavano dando corpo al proliferare di “tasse fai da te”. Un primo passo è stato compiuto nel 2009 con il rapporto “Il turismo delle città d’arte: caratteristiche, tendenze e strategie di sviluppo”, promosso dalla Presidenza del Cons. dei Ministri – Dipart. per lo sviluppo e la competitività del turismo, ed elaborato dall’Osservatorio Nazionale del Turismo. Ma è bene chiarire che al tema delle tasse d’ingresso sono state dedicate poche righe, giacché il focus del rapporto era costituito dal mercato del turismo nelle città d’arte [23]; del resto la normativa di più diretto riferimento (art. 103 del Codice dei Beni Culturali, D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) non ha mai suscitato interesse concreto e tanto meno ha dato corpo ad applicazioni significative quale imposizione moderatrice nell’accesso a siti congestionati [24]. Quando nel 2017 il Ministro Dario Franceschini rende un comunicato stampa, con il quale annuncia l’imminente definizione di un protocollo di collaborazione con le città d’arte per la gestione dei flussi turistici, e ribadisce la contrarietà del Ministero ai ticket d’ingresso, la situazione era immutata. Nell’ottica della promozione di un turismo sostenibile nelle grandi città d’arte il Ministro ribadisce la tralaticia opinione secondo cui “far pagare i ticket d’in­gresso è un errore”, pur dichiarandosi [continua ..]

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2. Potestà regolamentare e strumenti utilizzabili per rendere oneroso l’ac­cesso alle città d’arte

Ragionare sul quadro normativo di riferimento e sul grado di autonomia impositiva degli enti locali allo stato attuale della legislazione implica una disamina degli strumenti finanziari e tributari utilizzabili per rendere oneroso l’accesso alle città d’arte da parte dei turisti. Evitando di indugiare in questa sede su note questioni di teoria generale e di ordine sistematico, sembra sufficiente ricordare alcuni punti fermi, di rilievo essenziale e preliminare rispetto al tema indagato. In base alla riserva di legge ex art. 23 Cost. i Comuni (lo Stato ed ogni altro ente pubblico) non possono imporre prestazioni patrimoniali in assenza di norme di legge attributive della potestà. E tale limite riguarda sia l’imposizio­ne tributaria, sia l’imposizione di altre prestazioni patrimoniali di natura autoritativa, comprese le sanzioni amministrative (per le quali la riserva di legge assume rilievi ex art. 23 o 25 Cost., a seconda delle opzioni interpretative, ed è ribadita dall’art. 1 delle L. 24 novembre 1981, n. 689); soltanto per i corrispettivi contrattuali attinenti a rapporti paritetici i Comuni (lo Stato ed ogni altro ente pubblico) non sono sottoposti al principio di legalità. A livello di legge ordinaria il quadro normativo è chiaro. L’art. 52 del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, in tema di “Potestà regolamentare generale …” dispone inequivocabilmente che “… i comuni possono disciplinare con regolamento le proprie entrate, anche tributarie, salvo per quanto attiene alla individuazione e definizione delle fattispecie imponibili, dei soggetti passivi e della aliquota massima dei singoli tributi, nel rispetto delle esigenze di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti. Per quanto non regolamentato si applicano le disposizioni di legge vigenti” su cui si fonda la base dell’imposi­zione, per quanto riguarda gli elementi essenziali. La norma aggiunge poi che tali “… regolamenti sono approvati con deliberazione del comune … non oltre il termine di approvazione del bilancio di previsione e non hanno effetto prima del 1 gennaio dell’anno successivo (ma sul tema è ripetutamente intervenuto il Legislatore con diversi provvedimenti, an­che di recente). I regolamenti sulle entrate tributarie” (non quelli relativi alle entrate [continua ..]

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2.1. L’imposta di soggiorno

Come è noto l’imposta di soggiorno è disciplinata dall’art. 4 del D.Lgs. 14 marzo 2011, n. 23 (“Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale”) e può essere istituita dai singoli Comuni interessati. Il tributo può essere istituito dai Comuni capoluogo di Provincia, dalle Unioni dei Comuni e da tutti i Comuni inclusi negli elenchi regionali dei Co­muni turistici o delle città d’arte [35]. Presupposto per l’applicazione dell’imposta è il pernottamento in strutture ricettive situate nel territorio del Comune. È tenuto al pagamento chi pernotta in una delle strutture ricettive, di ogni ordine e grado, situate nel territorio del Comune. Sono previste significative esenzioni. L’imposta viene applicata a ciascun pernottante per ciascun giorno di pernottamento [36]. La misura dell’imposta, a carico degli alloggiati, ha un tetto massimo di euro 5 a pernottamento, graduabile in ragione delle caratteristiche della struttura ricettiva. La legge contempla un vincolo di destinazione, prevedendo che l’imposta è diretta al “finanziamento di interventi in materia di turismo, ivi compresi quelli a sostegno delle strutture ricettive” e, dunque a favore del settore turistico – dalle imprese ricettive ai servizi connessi; tuttavia il vincolo è quantomai tenue in quanto la norma consente che il gettito sia impiegato anche per interventi “di manutenzione, fruizione e recupero dei beni culturali ed ambientali locali”. Formule decisamente generiche, che consentono di estendere l’impiego del gettito non solo a favore del settore turistico, ma anche, più in generale, a favore del settore dei servizi pubblici locali di ogni genere e specie [37]. Si tratta di un tributo di indubbio interesse per la finanza dei comuni a vocazione turistica e delle città d’arte [38], che tuttavia colpisce selettivamente il pernottamento/soggiorno e quindi non riguarda il fenomeno del turismo gior­naliero al quale in questa sede si intende fare specifico riferimento [39]. Invero, come è stato puntualmente evidenziato, il limite dell’imposta di soggiorno risiede nel fatto che, per il suo tramite, il Comune è in grado di far concorrere alle spese pubbliche esclusivamente i turisti che si fermano sul territorio [continua ..]

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2.2. La tassa di sbarco sulle isole minori

Con lo stesso intervento legislativo all’imposta di soggiorno è stato affiancato un contributo di sbarco sulle isole minori, più propriamente qualificabile come tassa di sbarco (art. 4, comma 3 bis, D Lgs. n. 23/2011). Questa tassa può essere istituita dai Comuni che hanno sede giuridica nelle isole minori e da quelli nel cui territorio insistono isole minori [41]. La tassa di sbarco è alternativa all’imposta di soggiorno, non può essere mai cumulabile. Il presupposto è costituito dallo sbarco dei passeggeri sul territorio del­l’isola minore, mediante utilizzo di vettori che forniscono collegamenti di linea o vettori aeronavali che svolgono servizio di trasporto di persone a fini com­merciali, abilitati e autorizzati ad effettuare collegamenti verso l’isola [42]. Il tributo è graduabile sino ad un massimo di euro 2,50 per passeggero. I Comuni possono prevedere nel regolamento un aumento fino ad un massimo di euro 5 in relazione a determinati periodi di tempo, e possono altresì prevedere un contributo fino ad un massimo di euro 5 in relazione all’accesso a zone disciplinate nella loro fruizione per motivi ambientali. Il gettito del tributo è destinato a finanziare interventi di raccolta e di smaltimento dei rifiuti, gli interventi di recupero e salvaguardia ambientale nonché interventi in materia di turismo, cultura, polizia locale e mobilità nelle isole minori; in caso di arcipelaghi, il gettito è destinato ad interventi nelle varie isole minori in proporzione agli sbarchi effettuati nelle medesime [43]. Il tributo di sbarco non è dovuto dai soggetti residenti nel comune, dai lavoratori, dagli studenti pendolari, nonché dai componenti dei nuclei familiari dei soggetti che risultino aver pagato l’imposta municipale propria nel medesimo comune e che sono parificati ai residenti; la legge consente che possano essere introdotte dai singoli regolamenti comunali altre esenzioni e riduzioni. Dal punto di vista della tassazione del turismo giornaliero questo tributo presenta forti assonanze con il ticket di accesso alle città d’arte, ma essendo incentrato sullo sbarco nelle isole è destinato a rivestire un ruolo ben delimitato in ragione delle sue specificità territoriali. Del resto, la peculiarità della tassa di sbarco sta proprio nella delimitazione [continua ..]

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3. La disciplina del contributo per l’accesso alla città antica di Venezia

Come si è avuto modo di anticipare (retro, par. 1) con la L. n. 145/2018 (“Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 …”) è stato introdotto una sorta di ticket di ingresso alla Città antica di Venezia (comma 1129, art. 1). Il comune di Venezia è stato autorizzato ad applicare, per l’accesso, con qualsiasi vettore, alla Città antica e alle altre isole minori della laguna, la tassa di sbarco (ex art. 4, comma 3 bis, D.Lgs. n. 23/2011), alternativamente all’im­posta di soggiorno, entrambi fino all’importo massimo di euro 10 [45]. Si tratta di un intervento estemporaneo, emanato al fine di tamponare la procedura di revoca dello status di sito UNESCO, ma inadeguato e criticabile sotto molteplici punti di vista [46], nonostante la meritevolezza del fine e l’ap­prezzabile tentativo di rispondere alle esigenze delle città d’arte. A prescindere dagli innumerevoli problemi applicativi e dalle difficoltà di esercizio della potestà regolamentare da parte del Comune di Venezia, il provvedimento di legge suscita profonde perplessità sul piano sistematico per i seguenti motivi: – è improvvisato, giacché privo dei preliminari ed opportuni studi di fattibilità ed implementazione, sul piano giuridico, gestionale e tecnico; – è limitato alla sola città di Venezia, così da frustrare le aspettative delle altre città d’arte; – configura il ticket come tassa di sbarco (giacché ad essa fanno riferimento i richiami normativi), ma sui generis, in quanto alla città antica di Venezia si accede anche via terra, per cui sono ricompresi gli accessi effettuati con “qualsiasi vettore” (dice la legge), e quindi, ragionevolmente il regolamento attuativo tende a ricomprendere i vettori pubblici o privati, che a fini commerciali effettuino trasporto di persone per acqua, per terra, su gomma o ferroviario, ecc. [47]; invero in dottrina va emergendo la tendenza a qualificare il tributo in questione non come tassa di sbarco, ma come contributo di accesso [48], o più propriamente tassa di accesso (v. retro); – il presupposto del tributo non contempla gli accessi effettuati con proprio natante, o comunque con natante non commerciale, ovvero con [continua ..]

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4. Le zone a traffico limitato di cui al Codice della Strada ed i parcheggi a pagamento

L’orizzonte degli strumenti utilizzabili in base alla normativa vigente si am­plia notevolmente ove si consideri il c.d. road pricing ex art. 7, comma 9, del Codice della Strada, che ha dato buona prova laddove introdotto, pur richiedendo un po’ di coraggio da parte delle amministrazioni comunali. Come è noto negli ultimi anni la città di Milano ha introdotto un sistema di ZTL con ticket di accesso al centro a carico dei mezzi a motore; numerose altre città hanno istituito ZTL, limiti e parcheggi a pagamento per la circolazione di talune tipologie di autoveicoli e soprattutto per gli autobus. Il tema del road pricing ha dimostrato, prima nelle esperienze straniere e poi in Italia [50], come sia necessario svolgere compiute indagini preliminari, indispensabili per sensibilizzare le comunità locali, il sistema turistico, il mondo degli affari, ecc., così da porre le basi culturali e conoscitive per la buona riuscita della misura [51]. Il citato art. 7 del Codice della Strada, rubricato “Regolamentazione della circolazione nei centri abitati” ha dato luogo ad una prassi applicativa di indubbia rilevanza finanziaria, amministrativa e gestionale. I poteri dei Comuni sono articolati; per quanto interessa ai fini di questa indagine: a) con ordinanza del Sindaco, possono essere adottati i provvedimenti indicati negli artt. 5, 6 e 7 (C.d.S.), e quindi, per quanto qui rileva, la disciplina del sistema dei parcheggi e dei divieti; b) sempre con ordinanza del Sindaco, può essere limitata la circolazione di tutte o di alcune categorie di veicoli per accertate e motivate esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale, conformemente alle direttive impartite dal Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, sentiti, per le rispettive competenze, il Ministro dell’Am­biente e della Tutela del Territorio ed il Ministro per i Beni Culturali e Ambientali; c) con deliberazione della Giunta possono essere individuate aree destinate ai parcheggi a pagamento (c.d. strisce blu); d) sempre con deliberazione della Giunta possono essere delimitate le areepedonali e le zone a traffico limitato (ZTL), tenendo conto degli effetti deltraf­fico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio [52]; e) [continua ..]

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5. L’accesso a pagamento ai luoghi della cultura di cui al Codice dei Beni Culturali

Come è noto a norma dell’art. 103 del Codice dei Beni Culturali, l’ac­cesso agli istituti ed ai luoghi pubblici della cultura può essere gratuito o a pagamento [60]. Nei casi di accesso a pagamento, il Ministero, le Regioni e gli altri Enti pubblici territoriali determinano: a)i casi di libero accesso e di ingresso gratuito; b)le categorie di biglietti e i criteri per la determinazione del relativo prezzo; c) le modalità di emissione, distribuzione e vendita del biglietto d’ingressoe di riscossione del corrispettivo, anche mediante convenzioni con soggettipub­blici e privati; d)le eventuali agevolazioni tariffarie per l’accesso, fermo restando che devono essere regolate in modo da non creare discriminazioni ingiustificate nei confronti dei cittadini degli altri Stati membri dell’Unione Europea[61]. Ove la titolarità e la disponibilità del bene facciano capo a regioni o altri enti pubblici territoriali non trova spazio l’intervento regolamentare del Ministero circa il regime di accesso: nell’ambito dei principi e criteri direttivi, fissati dal Codice, che dovranno ispirare tutti gli enti nella disciplina del biglietto di ingresso, l’ente pubblico di volta in volta titolare del luogo o istituto risulterà pertanto libero di operare le proprie scelte al riguardo [62]. Ciò non toglie che il Ministero, le Regioni e gli altri Enti pubblici territoriali possano stipulare intese per coordinare l’accesso. Per quanto riguarda i Comuni e le Provincie trovano applicazione gli artt. 52, D.Lgs. n. 446/1997 e 149 del TUEL, salve le specifiche previsioni dell’art. 103 cit. [63]. Si tratta di forme di pagamento particolarmente significative ai fini della presente indagine. Certamente applicabili anche agli spazi aperti, ai centri storici monumentali, ecc., come comprovato dai pregevoli studi preliminari elaborati dal Comune di Venezia nell’ambito dell’emergenza UNESCO [64]. Peraltro è nota la ritrosia tutta Italiana a rendere oneroso l’accesso ai luoghi della cultura, cui si aggiungono le incertezze teoriche ed applicative sui prelievi in questione ed il ruolo egemone, ma alquanto ondivago, del MIBACT a scapito degli enti locali [65]. La materia degli ingressi negli “istituti e luoghi della cultura” è stata oggetto di molteplici provvedimenti [continua ..]

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Conclusioni

A questo punto è possibile sintetizzare i passaggi fondamentale delle considerazioni svolte e formulare proposte, affiancando al tradizionale tema del sovraffollamento turistico nelle città d’arte, le esigenze di monitoraggio e contenimento dei flussi ai fini del contrasto del COVID-19. Del resto, come si è avuto modo di chiarire, esigenze analoghe al contenimento del sovraffollamento per le città d’arte si rivengono anche, e più in generale, per i centri storici, le isole minori, le spiagge di pregio, i parchi naturali, altri siti di pregio ambientale e/o storico culturale, ecc., sia con riferimento ai turisti giornalieri, sia con riferimento ai generici visitatori giornalieri, ovvero a coloro che transitano per pendolarismo, grandi eventi, ecc. Allo stato non vi sono le basi normative per introdurre specifici ticket per l’accesso alle città d’arte, fatta eccezione per il particolare contributo per l’accesso alla città antica di Venezia, introdotto dalla L. n. 145/2018, la cui attuazione stenta a decollare. Tuttavia esistono diversi strumenti che ben coordinati tra loro potrebbero assolvere alla funzione moderatrice tipica di tale forma impositiva. Si intende far riferimento alla tassa di sbarco, che potrebbe essere stesa anche a talune località costiere e lacuali che presentano esigenze analoghe alle isole minori, ma è necessario un intervento legislativo di ampliamento dell’am­bito applicativo del tributo attualmente vigente. Indubbio interesse rivestono il road pricing ed il sistema dei parcheggi a pagamento di cui all’art. 7 del Codice della Strada. Come si è visto si tratta di forme di prelievo di natura non tributaria, ma patrimoniale, certamente praticabili in base alla normativa vigente, caratterizzate da notevole autonomia amministrativa da parte dei Comuni, ferme restando le esigenze di coordinamento con gli altri enti dotati di poteri peculiari nel sistema della circolazione stradale. Ma certamente lo strumento più significativo ed appropriato è quello del corrispettivo per l’accesso ai luoghi della cultura di cui all’art. 103 del Codice dei Beni Culturali. Ancora una volta si tratta di provento di natura patrimoniale e non tributaria, che comunque oltre ad una funzione moderatrice può assumere significativo rilievo economico finanziario. In attesa che maturi una [continua ..]

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NOTE

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