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Il progressivo evolversi del Giudizio tributario verso il modello Costituzionale del “giusto processo”

Franco Gallo

Gli interventi legislativi dell’ultimo quarantennio non sono ancora sufficienti a far ritenere il giudizio tributario un procedimento maturo e, soprattutto, “giusto”. Il suo processo di parificazione al giudizio civile richiede ancora di essere perfezionato soprattutto sotto il profilo del contraddittorio, della parità delle parti e, naturalmente, dell’indipendenza, dell’autonomia e della terzietà del giudice.

PAROLE CHIAVE: processo tributario - giusto processo - parità delle parti - terzietà del giudice

The progressive evolution of tax litigation towards the constitutional model of the “fair trial”

The legislative interventions of the last forty years are not yet sufficient to make the tax litigation a mature and, above all, “fair” trial. Its process of equalisation to the civil trial still requires to be perfected especially under the perspective of the audi alteram partem principle (principle of hearing), the equality of parties and, of course, the independence, autonomy and impartiality of the judge.

Keywords: tax litigation, “fair” trial, equality of parties, impartiality of the judge, evolution

Sommario:

1. Il valore innovativo dell’art. 111 Cost. - 2. Il nodo cruciale dell’indipendenza, dell’autonomia, della terzietà e dell’im­parzialità del giudice tributario - 3. Le incerte regole deontologiche e la predeterminazione normativa della preparazione professionale del difensore - 4. Conclusioni - NOTE


1. Il valore innovativo dell’art. 111 Cost.

1.1. – Inizio questo mio scritto con una professione di moderato ottimismo sul progressivo evolversi della disciplina del processo tributario verso mo­delli procedimentali improntati a maggiore giustizia e più omogenei agli altri tipi di processo. Questo giudizio è spiegabile nei termini e con le riserve che esporrò nelle pagine che seguono. Intanto, non si può negare che il prevalere dell’indirizzo interpretativo che ha portato all’abbandono dello schema del processo tributario come giudizio oppositivo di annullamento e la sua qualificazione come giudizio di impugnazione-merito avente per oggetto la tutela di un diritto soggettivo hanno avuto l’effetto, nell’ultimo ventennio, di indurre il legislatore a seguire la linea sia di un seppur graduale allineamento delle parti dinanzi al giudice, sia di una tutela più piena delle loro posizioni. Ne è conseguito un giudizio tributario che si sta avvicinando, sia pur faticosamente, al modello del processo civile ed è più rispettoso del diritto di difesa (molto meno – si vedrà più avanti – dei principi di indipendenza, imparzialità e terzietà). Dicendo questo, penso agli interventi legislativi dell’ultimo quarantennio – in particolare, il D.P.R. n. 739/1981 e i D.Lgs. nn. 545 e 546/1992 e n. 156/2015 – che hanno apportato sostanziose integrazioni riguardo all’obbli­go dell’assistenza tecnica, al novero dei soggetti ad essa abilitati (raggruppati in tre categorie), alla previsione della condanna alle spese del soccombente e alla compensazione delle stesse, al riconoscimento alle Commissioni del potere di sospensione cautelare, ai più ampi poteri istruttori delle parti e del giudice, allo snellimento del processo realizzato attraverso la soppressione del terzo grado del giudizio, all’arricchimento della giurisdizione delle Commissioni, alla creazione di un organo di autogoverno denominato “Consiglio di presidenza di giustizia tributaria”, alla eliminazione del meccanismo di “designazione” dei componenti delle Commissioni da parte degli enti locali e altri interventi ancora. Deve anche dirsi, però, che queste innovazioni non sono state ancora sufficienti a far ritenere il giudizio tributario un procedimento maturo e, soprattutto, “giusto”. Si è, infatti, un po’ tutti d’accordo [continua ..]

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2. Il nodo cruciale dell’indipendenza, dell’autonomia, della terzietà e dell’im­parzialità del giudice tributario

2.1. – Lo “specifico” del processo tributario è che i giudici chiamati a risolvere le vertenze per la maggior parte non sono togati. Ne conosciamo le ragioni. Le Commissioni tributarie solo negli anni ’70 hanno avuto il riconosci­mento della loro natura pienamente giurisdizionale, dopo l’alternarsi di contraddittorie sentenze della Corte costituzionale. La conseguenza di ciò è che, nonostante l’evoluzione normativa di questi ultimi anni, abbiamo ancora dei giudici tributari non togati che mal riescono ad adattarsi al loro ruolo di giudici indipendenti, a giudici, cioè, che devono giudicare non per scienza propria, ma in base alle prove dedotte juxta alligata et probata e applicando rigorosamente la legge. Non va dimenticato al riguardo che, ai tempi dei nostri padri, le vecchie commissioni tributarie amministrative erano composte da tec­nici indicati dalle corporazioni e, in genere, dai rappresentanti di categorie di contribuenti, operavano più come una giuria che come un collegio di giudici ed emettevano, di conseguenza, più dei verdetti che delle sentenze. Essi valutavano il fatto attraverso un giudizio di estimazione che raramente comportava la soluzione di problemi interpretativi. Ora, si deve dire che le Commissioni tributarie, pur avendo subito la sublimazione giurisdizionale e pur essendo state dettate norme abbastanza precise sulle cause di ineleggibilità (artt. 3, 4 e 5, D.Lgs. n. 545/1992) e di incom­patibilità (art. 7 stesso D.Lgs.), hanno tuttavia quali membri dei collegi giudicanti, insieme ai giudici ordinari e amministrativi, anche ragionieri, avvocati, commercialisti e, via via, fino ai dipendenti dell’Amministrazione Finanziaria in pensione e a tutti i soggetti indicati nei D.Lgs. nn. 545 e 546 che provengono dalle professioni e dalle categorie dei contribuenti. Ciò, ovviamente, non mette in crisi il funzionamento e la legittimità della composizione delle commissioni. Pone, però, i ben noti e delicati problemi sul fronte dell’indipendenza e dell’imparzialità del giudice tributario e, conseguentemente, anche della sua deontologia. Nonostante la Corte costituzionale abbia risolto tali problemi nel senso della costituzionalità, tuttavia si ha spesso l’impressione, da una parte, di una certa difficoltà degli attuali giudici tributari a liberarsi dalla scientia propria e a [continua ..]

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3. Le incerte regole deontologiche e la predeterminazione normativa della preparazione professionale del difensore

Quanto finora detto riguarda soprattutto l’assetto delle Commissioni tributarie e, in particolare, la figura del giudice speciale sotto il profilo dell’indi­pendenza e imparzialità richieste dall’art. 111 Cost. Qualche parola deve invece spendersi riguardo anche alla figura del difensore nel futuro, riformato processo tributario. Un’adeguata difesa tecnica costituisce, infatti, un’essen­ziale garanzia del diritto al contraddittorio, che è uno dei più importanti principi alla base del giusto processo. La Corte costituzionale, con l’ordinanza n. 210 e con la sent. n. 328/1998, ha affrontato questo problema sotto il profilo della mancata riserva di patrocinio agli avvocati trattando, quindi, anche il tema dell’inclusione tra i difensori abilitati di una o di altra categoria professionale. E ha negato la necessità di tale riserva invocando, correttamente, la specificità della giurisdizione tributaria e la discrezionalità valutativa del legislatore ordinario. Non può, però, negarsi che, nonostante la sicura legittimità costituzionale di tale assetto, una questione di preparazione professionale dei difensori (sia del contribuente che dell’Amministrazione Finanziaria) e di approntamento di regole deontologiche omogenee si pone e andrebbe risolta riformando l’at­tuale incompleta disciplina contenuta nell’art. 12, D.Lgs. n. 546/1992. Tale articolo, integrato dall’art. 9, comma 1, lett. e) del citato D.Lgs. n. 156/2015, riguarda appunto l’assistenza tecnica dinanzi alle Commissioni tributarie, e cioè l’obbligo che le parti si muniscano di un difensore abilitato che garantisca tale assistenza. Ai sensi dei commi 3, 5 e 6 di questa norma, i difensori abilitati sono: a) quelli appartenenti a categorie di professionisti (avvocati, commercialisti, ragionieri, ecc.) la cui abilitazione è legata alla condizione di essere iscritti nei relativi albi professionali; b) altri professionisti appartenenti a diverse categorie, i quali o sono iscritti in appositi albi da tenersi presso la Direzione regionale delle entrate o, comunque, hanno alcune caratteristiche che non sono però quelle dell’iscrizione in appositi albi professionali o in altri albi o registri; c) i dipendenti dei centri di assistenza fiscale (CAF) e delle relative società di servizi; d) i dipendenti di enti impositori, quali [continua ..]

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4. Conclusioni

4.1. – Sempre nell’ottica di una puntuale applicazione dell’art. 111 Cost., il discorso finora svolto dovrebbe continuare entrando nel merito del processo tributario e ponendosi l’ulteriore domanda di come superare le principali anomalie di esso rispetto ai principi cardine del contraddittorio e della parità delle parti. È un discorso molto complesso e articolato che richiederebbe uno specifico approfondimento che non è possibile fare in questa sede. Mi limito qui a ricordare che esso riguarda problematiche su cui da tempo si intrattiene la dottrina tributaristica. Solo per fare alcuni esempi, tali problematiche riguardano: – le modalità e i termini della costituzione in giudizio, i quali, con riguardo alla vigente disciplina recata dal D.Lgs. n. 546/1992, si risolvono attualmente in un favor ingiustificato per l’Amministrazione Finanziaria a detrimento dell’altra parte in giudizio, rilevabile ai sensi dell’art. 111 e dell’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo; – l’attuale sistema del gratuito patrocinio, che è indubbiamente farraginoso specie riguardo alle regole che reggono il procedimento di valutazione della sua spettanza; – la sospensione dell’atto impugnato, la cui riforma dovrebbe avere l’obiet­tivo di rendere la c.d. fase sospensiva realmente utile, conforme al diritto di difesa e compatibile con la tutela giurisdizionale di cui agli artt. 111 e 113 Cost.; – una consona disciplina dell’accesso alla prova testimoniale, che dovrebbe essere aggiunta a – e integrata con – quella della “dichiarazione di terzi”; – il reclamo obbligatorio e la proposta di mediazione facoltativa, attualmente irragionevolmente affidati allo stesso ufficio che ha notificato l’atto e ha dato luogo alla controversia; – l’estensione della giurisdizione tributaria alla condanna del risarcimento dei danni; – il regime delle spese processuali nell’ipotesi della cessazione della materia del contendere, cui si connette il problema dell’abuso della compensazione delle spese e del privilegio erariale della prenotazione a debito. 4.2. – A costo di essere ripetitivo, devo dire che dopo tanti anni sono arrivato alla conclusione cui erano giunti nel passato maestri del diritto processuale tributario come Gian Antonio Micheli, Enzo Capaccioli ed [continua ..]

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NOTE

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