codici

home / Archivio / Fascicolo / Considerazioni critiche, nella prospettiva costituzionale ed in quella comunitaria, sulla ..

indietro stampa articolo indice fascicolo leggi fascicolo


Considerazioni critiche, nella prospettiva costituzionale ed in quella comunitaria, sulla tassazione degli immobili e delle attività finanziarie detenuti all'estero

Antonio Viotto

Nel quadro della tassazione di alcuni elementi del patrimonio, sono state introdotte l’imposta sul valore degli immobili situati all’estero (IVIE) e l’imposta sul valore delle attività finanziarie detenute all’estero (IVAFE). A dispetto delle intenzioni del legislatore, si sono prodotti alcuni disallineamenti tra i tributi che colpiscono la ricchezza detenuta in Italia e quelli che incidono sulla ricchezza detenuta in un Paese straniero. Diverse sono, infatti, le divergenze sul piano della tassazione che attengono alla misura dell’imposizione, ai beni da assoggettare a tassazione, alla determinazione della base imponibile nonché all’individuazione dei soggetti passivi. Si tratta di divergenze che discriminano gli investimenti all’estero rispetto a quelli detenuti in Italia e che non sembrano trovare giustificazione ragionevole nei principi costituzionali di eguaglianza e di capacità contributiva, né nei principi comunitari di non discriminazione, di libertà di circolazione dei capitali e di libertà di stabilimento.

PAROLE CHIAVE: patrimonio - ivafe ed ivie - capacitÓ contributiva - circolazione dei capitali - libertÓ di stabilimento

Critical remarks from a constitutional and european perspective on taxation of real properties and financial assets held abroad

Within the framework of taxation of certain assets, the Italian legislator has introduced the tax on the value of foreign real properties (IVIE) and the tax on the value of financial assets held abroad (IVAFE). Despite its intentions, some misalignments have occurred between the taxation on assets held in Italy and the one on assets held in a foreign country. In fact, there are several differences between various national systems related to tax measures, property to be taxed, tax base and taxable persons. These differences discriminate the investments abroad compared to those held in Italy and they do not seem to find reasonable justifications neither in the constitutional principles of equality and ability to pay, nor in the European principles of non-discrimination, free movement of capital and freedom of establishment.

Keywords:assets, IVAFE and IVIE taxes, ability to pay, free movement of capitals, freedom of establishment

1. IVAFE e IVIE nel quadro delle imposte patrimoniali speciali istituite dal legislatore

Con il D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito nella L. 22 dicembre 2011, n. 214, enfaticamente denominato decreto «Salva-Italia», il legislatore ha introdotto nel nostro ordinamento due tributi aventi una chiara connotazione patrimoniale, denominati imposta sul valore degli immobili situati all’estero (IVIE) e imposta sul valore delle attività finanziarie detenute all’estero (IVAFE), disciplinati rispettivamente dai commi 13-17 e 18-22 dell’art. 19 del decreto.

Essi si inseriscono in un quadro più ampio di prelievi che mirano a colpire la ricchezza nella sua conformazione di stock, il cui presupposto non contempla né la produzione, né il consumo, né il trasferimento della stessa, ma si incentra sul possesso di alcuni elementi patrimoniali – beni di lusso [1], attività finanziarie [2] e immobiliari [3] – il quale (possesso) talvolta si combina con altri eventi cui il legislatore attribuisce rilevanza ai fini della nascita dell’ob­bligazione tributaria.

Si tratta di un quadro che, come ho già avuto modo di evidenziare [4], presenta più ombre che luci, nel quale l’urgenza di far fronte ad una situazione emergenziale probabilmente è alla base di una serie di carenze sotto il profilo della razionalità e della coerenza dei prelievi introdotti, considerati sia singolarmente che nell’insieme, e sulla compatibilità degli stessi rispetto al principio della capacità contributiva [5].

Carenze che si aggiungono alle valutazioni critiche che tradizionalmente si appuntano sull’opportunità di istituire tributi sul patrimonio, in considerazione della loro sovrapponibilità rispetto all’imposizione reddituale, del­l’in­cremento del livello complessivo del carico fiscale e dei rischi connessi all’effetto espropriativo che può derivare dalla tassazione dei patrimoni improduttivi [6].

Ed invero, oltre a tali considerazioni, mi limito qui a sottolineare, in sintesi, come la scelta operata dal legislatore di “parcellizzare” il patrimonio e di inserire singoli assets nel presupposto di singoli tributi, caratterizzati da criteri di quantificazione differenti dell’importo dovuto (sia quanto alla base imponibile, sia quanto all’aliquota), si risolva in una discriminazione del­l’im­posizione sulle diverse tipologie di beni [7], che non sempre trova giustificazione in termini di attitudine alla contribuzione, nel senso che la diversa imposizione non sempre trova corrispondenza in una diversa idoneità dei singoli beni ad esprimere la forza economica del soggetto.

Più in generale, non mi pare ragionevolmente giustificabile in termini di capacità contributiva la decisione del legislatore di tassare solo alcune forme di ricchezza e di non colpirne altre [8] – quali, il denaro contante, i crediti, i gioielli, la mobilia e le opere d’arte – decisione che certamente risente delle difficoltà operative legate al controllo ed alla valutazione di certi beni [9], ma che non può trovare in tali difficoltà una giustificazione costituzionalmente accettabile [10] rispetto all’enucleazione, cui la stessa conduce, di un’area di ricchezza, all’interno della grandezza patrimonio, esclusa da qualsiasi imposizione nonostante la sua oggettiva idoneità ad esprimere attitudine alla contribuzione al pari di altri beni che il legislatore ha deciso di tassare [11].

Ancora, non è chiaro il motivo che ha indotto il legislatore a prevedere ambiti soggettivi diversi per l’applicazione dei singoli prelievi, introducendo forme di discriminazioni soggettive in relazione alla tassazione di beni analoghi che pure non sembrano trovare riscontro in una differente attitudine del soggetto a partecipare ai carichi pubblici [12].

Ed infine, un profilo che desta rilevanti perplessità è che la scelta di “parcellizzare” il patrimonio si presta ad essere strumentalizzata per legittimare la decisione di non tener conto dei debiti della persona [13], i quali, come è intuitivo, sono elementi che riducono il valore dello stock di ricchezza di un soggetto e che, dunque, ne diminuiscono l’attitudine alla contribuzione [14].

2. I profili di internazionalità del presupposto dei due tributi

Ebbene, in tale contesto si inseriscono i due tributi di matrice internazionale di cui intendo occuparmi nel presente lavoro, i quali vanno a colpire alcuni elementi patrimoniali detenuti all’estero, nell’intento di omologare – quanto meno sotto il profilo quantitativo [15] – l’imposizione rispetto alle imposte contestualmente introdotte per incidere sulle analoghe tipologie di ricchezza detenute in Italia, onde evitare effetti discriminatori per gli investimenti “nazionali” e conseguenti spostamenti di ricchezza verso l’estero [16].

Nell’IVAFE, invero, la configurazione del presupposto impositivo – che si caratterizza per l’elemento della detenzione all’estero di attività finanziarie possedute – e la fissazione dell’aliquota – nella misura iniziale dell’1 per mille (portata all’1,5 per il 2013 e al 2 per mille dal 2014) – evidenziano come l’obiettivo originario del legislatore sia stato quello della sostanziale equiparazione, sotto il profilo del carico fiscale, delle attività finanziarie detenute all’estero rispetto a quelle detenute in Italia [17], sia pure ricorrendo ad un prelievo formalmente diverso, stante l’impossibilità di applicare l’impo­sta di bollo su atti (eventualmente) formati all’estero da soggetti esteri.

Il presupposto di tale tributo si arricchisce, dunque, di un riferimento spaziale caratterizzante, consistente nella detenzione all’estero, il quale si connota sulla scorta di due componenti, una di natura fattuale, legata alla localizzazione fisica del bene o del soggetto che ha emesso il titolo o che è destinatario del credito (titolare del debito), l’altra di natura più squisitamente giuridica, connessa all’assenza di un legame contrattuale con un soggetto qualificato che sia residente nel territorio dello Stato. In altri termini, mutuando le interpretazioni già formulate con riferimento alle disposizioni in materia di monitoraggio fiscale (in particolare, con riferimento all’ob­bli­go di indicazione nel quadro RW della dichiarazione dei redditi previsto dal­l’art. 4, D.L. n. 167/1990) ed in materia di scudo fiscale (di cui al D.L. n. 350/2001), si può ritenere che il requisito della detenzione all’estero si realizzi in tutti i casi in cui l’attività finanziaria sia fisicamente collocata all’este­ro – in quanto il titolo rappresentativo del diritto si trova fisicamente al­l’este­ro ovvero non esiste un titolo rappresentativo e l’ente nei cui confronti esiste il diritto (partecipativo o di credito) ha sede all’estero – a meno che quell’attività non formi oggetto di un contratto di deposito, amministrazione o custodia con un intermediario residente [18]. Sicché non sono soggette all’IVAFE – in quanto non ne realizzano il presupposto – le attività finanziarie fisicamente detenute nel territorio dello Stato italiano, al pari di quelle fisicamente localizzate all’estero ma affidate in deposito, custodia o amministrazione ad un intermediario nazionale; mentre sono assoggettate al­l’IVAFE le attività finanziarie fisicamente detenute all’estero – a prescindere, si badi, dalla nazionalità dell’ente emittente o della controparte contrattuale, che potrebbero anche essere italiani – che non formino oggetto di uno dei suddetti rapporti contrattuali con un intermediario residente in Italia.

Quanto poi all’IVIE, il presupposto è strutturato in modo analogo a quello dell’IMU (e in precedenza dell’ICI), essendo incentrato sul possesso, a titolo di proprietà o altro diritto reale [19], di un immobile, riferito a beni situati al di fuori del territorio dello Stato: sicché il discrimine tra i due tributi è rappresentato da un elemento materiale, agevolmente individuabile, consistente nella localizzazione dell’immobile [20].

3. I parametri costituzionali e comunitari per la valutazione delle differenze esistenti tra tassazione di immobili e attività finanziarie detenuti all’estero e tassazione delle analoghe ricchezze detenute in Italia

Senonché, a dispetto delle intenzioni del legislatore, l’omologazione, tra tributi che colpiscono la ricchezza detenuta in Italia e quelli che incidono sulla ricchezza detenuta all’estero, non è perfetta per la presenza di alcuni disallineamenti che si risolvono in vere e proprie discriminazioni, per lo più ai danni degli investimenti esteri, che meritano di essere scrutinate sia rispetto ai principi costituzionali di eguaglianza e di capacità contributiva, sia rispetto al principio comunitario di non discriminazione rapportato alle fondamentali libertà di circolazione dei capitali e di stabilimento.

Sotto il primo profilo, sappiamo che l’interpretazione coordinata e sistematica degli artt. 3 e 53 Cost. approda a ritenere che il principio della capacità contributiva – il quale, come noto, governa l’esercizio della potestà impositiva da parte del legislatore, in uno con il principio di eguaglianza – non esclude la possibilità di introdurre delle differenziazioni dell’imposi­zione legate alle caratteristiche soggettive dei contribuenti ovvero alle peculiarità di talune forme di ricchezza, in ciò riservando al legislatore una certa discrezionalità nella valutazione della rilevanza in ordine all’attitudine alla partecipazione ai carichi pubblici delle singole fattispecie; discrezionalità che incontra il limite della ragionevolezza [21], da apprezzare sia in termini di coerenza delle valutazioni rispetto alle finalità perseguite, sia in termini di rispondenza delle differenziazioni rispetto alle diversità, quanto ad attitudine alla contribuzione, delle situazioni disciplinate [22].

Il che deve indurre a valutare con attenzione se l’elemento caratterizzante il presupposto dei due tributi qui considerati (IVAFE e IVIE), consistente nella detenzione all’estero della ricchezza, sia idoneo a conferire a quella ricchezza ed al soggetto che ne è titolare un’attitudine alla partecipazione ai carichi pubblici diversa rispetto a quella che si ricollega alla detenzione del­l’analoga ricchezza nel territorio italiano, ovvero se sussistano altre ragioni di rilevanza generale che giustifichino le diversità di trattamento che saranno nel prosieguo evidenziate.

Sotto il secondo profilo, poi, si tratta di valutare se le differenze tra i tributi, che penalizzano gli investimenti all’estero rispetto a quelli nazionali, possano essere fatte rientrare tra le c.d. Home State Restrictions, vale a dire tra quelle restrizioni alle libertà fondamentali poste da uno Stato nei confronti dei propri cittadini, restrizioni che, nella misura in cui ostacolano la circolazione dei capitali o il diritto di stabilimento nei Paesi comunitari, possono collidere con le disposizioni del Trattato di funzionamento del­l’Unio­­ne Europea (TFUE) [23].

In particolare, ai sensi dell’art. 63 del Trattato «sono vietate tutte le restrizioni ai movimenti di capitali tra Stati membri» ed il divieto viene esteso anche ai movimenti di capitali «tra Stati membri e paesi terzi», il che significa che, in linea di principio, il Trattato non consente che la circolazione dei capitali sia limitata, né all’interno dell’Unione, né tra l’Unione e i Paesi che non ne fanno parte [24].

Tuttavia, il concetto di “restrizione” – e, dunque, la portata delle limitazioni vietate dal Trattato – deve essere vagliato alla luce di quanto stabilito dal successivo art. 65 il quale riconosce il diritto degli Stati membri di operare «una distinzione tra contribuenti che non si trovano nella medesima situazione per quanto riguarda il loro luogo di residenza o il luogo di collocamento del loro capitale», nonché di «prendere tutte le misure necessarie per impedire le violazioni della legislazione e delle regolamentazioni nazionali, in particolare nel settore fiscale … o di adottare misure giustificate da motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza». A prima vista, dunque, si potrebbe essere indotti a ritenere che il Trattato consenta l’introduzione di trattamenti diversificati nei confronti dei propri residenti in punto di imposizione in ragione del diverso luogo in cui sono collocati i capitali, come pure in funzione della necessità di impedire violazioni alla legislazione nazionale ovvero per salvaguardare l’ordine pubblico o la sicurezza nazionale. Il che vorrebbe dire che le differenze cui si è fatto cenno – e che verranno nel prosieguo analizzate – non potrebbero trovare ostacolo nel principio della libertà di circolazione dei capitali, nella misura in cui si risolvono in trattamenti differenziati rispetto alla diversa localizzazione del capitale ovvero nella misura in cui trovano giustificazione nei summenzionati motivi di carattere generale espressamente tutelati dalle disposizioni del trattato. Tale conclusione, tuttavia, deve essere contemperata in ragione di quanto dispone il par. 3 dell’art. 65, laddove si stabilisce che «le misure e le procedure di cui ai paragrafi 1 e 2 non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al libero movimento dei capitali e dei pagamenti di cui all’art. 63». Sicché, il quadro che emerge è che, pur avendo i singoli Stati il diritto di introdurre distinzioni tra contribuenti, anche in ragione della localizzazione dei capitali, ciò nondimeno, tali distinzioni debbono rispondere ai principi di proporzionalità e di ragionevolezza rispetto alle finalità che il legislatore nazionale si prefigge e comunque non possono tradursi in misure che restringono il movimento dei capitali [25]. Ed invero, è noto che la Corte di Giustizia ha nel tempo elaborato una serie di parametri al cui superamento è subordinato il giudizio sulla compatibilità di una misura nazionale rispetto alle libertà fondamentali sancite dal Trattato [26], parametri che consistono nel fatto che la normativa nazionale non abbia carattere discriminatorio, sia giustificata da motivi imperativi di interesse pubblico [27], sia idonea a conseguire lo scopo per il quale è stata introdotta e sia proporzionata al raggiungimento di detto scopo [28].

Lo stesso dicasi con riferimento alla libertà di stabilimento, la quale si declina anche nel diritto di costituire società in altri Paesi dell’Unione Europea al fine di esercitare un’attività economica reale (art. 49 TFUE) [29]. Anche la libertà di stabilimento, dunque, può presupporre l’effettuazione di un investimento in un altro Stato, e quindi la circolazione di un capitale; tuttavia, essa si differenzia dalla libertà di cui all’art. 63 del Trattato in ragione del fatto che l’investimento all’estero è funzionale all’esercizio di un’attività economica [30] ovvero si tratta di una partecipazione societaria tale da conferire al cittadino di uno Stato membro «una sicura influenza sulle decisioni della società» localizzata in un altro Stato membro «e da consentirgli di indirizzarne le attività» [31].

Ebbene, anche rispetto a tale libertà, il Trattato vieta agli Stati membri di introdurre «restrizioni» (art. 49 TFUE) ed ammette la previsione di regimi particolari che siano giustificati da «motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica» (art. 52 TFUE), sicché anche rispetto a tale libertà si ritiene possibile riprodurre il paradigma argomentativo sopra illustrato, il quale si declina nella coerenza e nella proporzionalità della limitazione rispetto alle finalità perseguite, nella necessità di contenere le restrizioni a quanto necessario per contrastare strutture di mero artificio, nell’im­possibilità di presumere l’esistenza di intenti elusivi nella decisione di localizzare un’attività in un altro Stato [32] e nel riconoscimento del diritto di scelta del Paese in cui stabilirsi anche in funzione della riduzione del carico impositivo.

E tali prescrizioni valgono sia con riferimento al Paese ospitante (verso il quale si esercita la libertà di stabilimento), sia – ed è ciò che rileva maggiormente in questa sede – con riferimento al Paese di origine, il quale, al di fuori dei limiti ora indicati, non può ostacolare, con misure discriminatorie dal punto di vista fiscale, il diritto dei propri cittadini di svolgere un’attività imprenditoriale in un altro Paese dell’Unione, anche attraverso investimenti immobiliari o partecipazioni societarie [33].

4. Valutazione delle differenze esistenti sotto il profilo temporale

Ebbene, tornando ai tributi oggetto del presente lavoro, uno dei disallineamenti più eclatanti atteneva al momento in cui sarebbe dovuta iniziare la loro applicazione.

In particolare, nella versione originaria del decreto, tanto l’IVIE quanto l’IVAFE erano dovute «a decorrere dal 2011», mentre l’imposta di bollo sulle comunicazioni alla clientela era dovuta a partire dal 2012 e così anche l’IMU.

Con l’ovvia conseguenza che, con riferimento all’anno 2011, le attività finanziarie detenute all’estero nello stesso anno avrebbero scontato l’im­po­­sta patrimoniale dell’1 per mille, mentre le analoghe attività finanziarie detenute in Italia non erano assoggettate ad alcuna imposizione (a meno che non si trattasse di attività finanziarie che avevano formato oggetto di una procedura di emersione, nel qual caso, come si è detto, sono state assoggettate all’imposta di bollo speciale di cui al comma 6, in virtù della segretazione di cui beneficiavano, ovvero all’imposta straordinaria di cui al comma 12, in ragione della segretazione di cui avevano beneficiato nel corso del 2011).

Con riferimento agli immobili, invece, la situazione è un po’ più articolata, essendo l’IMU destinata sì ad entrare in vigore dal 2012, ma per prendere il posto dell’ICI, la quale ha continuato ad essere applicata anche per l’anno 2011. Con la conseguenza che, diversamente da quanto previsto per le attività finanziarie, per l’anno 2011, sia gli immobili esteri delle persone fisiche, sia gli immobili localizzati in Italia avrebbero dovuto essere assoggettati all’imposizione patrimoniale, la quale tuttavia non sarebbe stata omo­genea ed anzi si sarebbe differenziata sensibilmente in punto di aliquote, dal momento che quelle dell’ICI potevano variare dal 4 al 7 per mille, mentre quella dell’IVIE sarebbe stata fissa allo 0,76%. Il che significa che – quale che sia stata la decisione dei singoli Comuni in ordine all’aliquota ICI da applicare sugli immobili situati sul loro territorio – il livello di tassazione sugli immobili localizzati in Italia sarebbe stato certamente inferiore rispetto a quello degli immobili esteri e si sarebbe creata una divergenza assai difficile da giustificare alla luce dei parametri della ragionevolezza che sono sottesi sia alle disposizioni costituzionali che a quelle comunitarie.

Opportunamente, dunque, il legislatore è intervenuto per porre rimedio a tale macroscopica discriminazione [34], modificando i commi 13 e 18 del­l’art. 19, D.L. n. 201/2011 e prevedendo che sia l’IVAFE sia l’IVIE siano dovute a decorrere dall’anno 2012.

Tali interventi correttivi non hanno tuttavia riguardato altri profili discriminatori che connotavano – e connotano ancora – i due tributi rispetto agli omologhi prelievi che incidono sui patrimoni detenuti e investiti in Italia.

5. Valutazione delle differenze esistenti sotto il profilo della misura dell’im­posizione

Il primo profilo da considerare è quello che attiene al limite massimo di 1.200 euro [35] previsto, per l’anno 2012, per la sola imposta di bollo sulle comunicazioni, mentre nessun tetto era stato previsto per l’IVAFE.

Ora, anche volendo sorvolare sulle distorsioni che scaturiscono dalla fissazione di un limite massimo all’imposizione – distorsioni che si manifestano sotto la forma della regressività del prelievo in rapporto ai patrimoni che eccedono l’importo di 1.200.000 euro [36] e che conferiscono al tributo una patente di manifesta iniquità [37] – resta la palese e inspiegabile divergenza che si verifica nell’entità dell’imposizione tra i patrimoni, di valore superiore a 1.200.000 euro, investiti in attività finanziarie, detenuti in Italia e gli analoghi patrimoni detenuti all’estero. Divergenza che non può certo essere giustificata dalla previsione di un limite minimo di 34,20 euro che pure riguarda solo l’imposta di bollo sulle comunicazioni, e non l’IVAFE, la quale, peraltro, produce un ulteriore effetto distorsivo in quanto tende a penalizzare i patrimoni investiti in attività finanziarie di importo inferiore ai 34.200 euro. Vero è che, nella prospettiva comparatistica, tale ultima previsione tende a penalizzare la detenzione delle attività finanziarie in Italia, dando luogo ad una divaricazione di segno opposto rispetto a quella appena sopra illustrata, la quale sfavorisce la detenzione di attività finanziarie all’estero; tuttavia non avrebbe senso ritenere che la compresenza di due distorsioni di segno opposto conduca all’annullamento delle stesse, come se si trattasse di una som­ma algebrica, ed anzi si dovrebbe ritenere che entrambe integrino distinti profili di incoerenza della normativa, posto che il giudizio comparativo non può che riguardare i livelli di imposizione che gravano su patrimoni della stessa entità che si differenziano tra loro solo per il Paese in cui sono detenuti. E in questa prospettiva non v’è dubbio che, per le attività finanziarie di valore superiore a 1.200.000 euro detenute all’estero, il livello di imposizione sia maggiore – sia in termini percentuali che in termini assoluti – di quello che – a parità di valore – grava sulle attività finanziarie detenute in Italia.

Dunque, si sono realizzate delle divergenze sul piano della tassazione che hanno discriminato gli investimenti all’estero rispetto a quelli detenuti in Italia e che non sembrano trovare giustificazione ragionevole, né sembrano rispondere alla necessità di evitare evasioni o elusioni o a motivi imperativi di interesse generale, in particolare legati alla necessità di preservare la coerenza del sistema tributario nazionale [38].

Neppure tali divergenze trovano giustificazione in differenze apprezzabili, in termini di idoneità dei beni tassati ad esprime attitudine alla contribuzione del possessore, che consentano di evitare la censura di incostituzionalità rispetto agli artt. 3 e 53 della Carta fondamentale.

D’altro canto, non sarebbe nemmeno ragionevole ritenere che le discriminazioni qui denunciate trovino giustificazione nell’ipotesi che le attività detenute all’estero siano di per sé frutto di evasione e che i connessi evidenziati aggravi d’imposizione (come pure quelli di cui si dirà) rappresentino uno strumento per recuperare in qualche modo le imposte non percepite in passato. Intanto perché l’ipotesi che il patrimonio detenuto all’estero costituisca, per ciò solo, frutto di evasione non trova supporto in alcuna massima di esperienza, specie quando si tratta di beni regolarmente dichiarati all’Am­ministrazione italiana, ed anzi è smentita dalla circostanza che la libertà di circolazione dei capitali – la quale si esprime anche nella libertà di collocare in un qualunque Paese comunitario i propri capitali – rappresenti un principio fondamentale dell’Unione Europea. Poi perché, in ogni caso, sarebbe irragionevole pensare di ricorrere ad una nuova imposta per recuperare l’evasione passata senza differenziare le singole posizioni e discernere quanti hanno evaso da quanti hanno sempre regolarmente assolto ai propri obblighi impositivi e, cionondimeno, hanno deciso di localizzare all’estero i propri investimenti.

6. Valutazione delle differenze esistenti sotto il profilo oggettivo

Un altro ambito nel quale rischiano di crearsi disallineamenti difficili da giustificare rispetto ai menzionati principi costituzionali e comunitari è quello oggettivo che concerne i beni la cui detenzione all’estero integra il presupposto dei nuovi tributi.

Non tanto con riferimento all’IVIE, nella quale l’oggetto dell’imposi­zio­ne – i beni immobili – coincide con quello dell’ICI e dell’IMU, pur permanendo delle difficoltà nell’inquadrare nei concetti civilistici di proprietà e di diritti reali gli istituti previsti da altri ordinamenti, specie di tipo anglosassone [39].

Il problema si pone soprattutto per l’IVAFE e dipende fondamentalmente dalla formulazione dell’art. 19, comma 18, D.L. n. 201 e dall’elencazione che è contenuta nel Provvedimento di attuazione emanato in data 5 giugno 2012 (giusta quanto previsto dal comma 23 dell’art. 19 del D.L. n. 201) [40].

In verità, con riferimento ai conti correnti e ai depositi intrattenuti al­l’estero è stato efficace lo sforzo del legislatore di omologare il trattamento impositivo rispetto a quello riservato ai conti correnti e ai libretti di risparmio detenuti presso intermediari in Italia: come detto, infatti, per effetto delle modifiche introdotte dall’art. 1, comma 518, L. n. 228/2012, tanto quelli detenuti all’estero, quanto quelli detenuti in Italia, sono assoggettati ad un’imposta fissa di pari importo [41].

Su sollecitazione della Commissione Europea, il legislatore è poi intervenuto per cercare di eliminare le ulteriori differenze esistenti tra l’ambito di applicazione dell’IVAFE e quello dell’imposta di bollo.

In particolare, nell’ambito del caso EU Pilot 5095/123/TAXU la Commissione ha osservato come la nozione di attività finanziarie detenute al­l’estero e soggette ad IVAFE fosse più ampia di quella di prodotti finanziari soggetti ad imposta di bollo, evidenziando come, a titolo esemplificativo, l’IVAFE venisse applicata in caso di detenzione di quote di società a responsabilità limitata estere, mentre le quote di SRL italiane non fossero soggette all’imposta di bollo [42].

In effetti, il novero delle attività finanziarie, che viene individuato dal menzionato Provvedimento attraverso un’elencazione molto ampia e che prescinde da qualsiasi rapporto contrattuale con un intermediario, rischia di attrarre a tassazione anche investimenti che, se detenuti in Italia nelle medesime condizioni, non sarebbero tassati. Mi riferisco a tutte le partecipazioni in società di capitali – e non solo a quelle in SRL – ed ai finanziamenti soci, solo per limitarmi agli esempi più eclatanti e diffusi.

Del resto, l’impostazione del Provvedimento non incontrava ostacoli nel dato normativo, la cui genericità [43] in effetti legittimava interpretazioni allargate dell’ambito di applicazione della disposizione.

Ora, con l’art. 9, L. 30 ottobre 2014, n. 161, nel comma 18 dell’art. 19, D.L. n. 201, le parole «delle attività finanziarie detenute» sono state sostituite con la formula «dei prodotti finanziari, dei conti correnti e dei libretti di risparmio detenuti», realizzandosi così una formale omologazione rispetto alla disposizione concernente l’imposta di bollo.

Tanto l’IVAFE, quanto l’imposta di bollo, infatti, riguardano ora i «prodotti finanziari», i quali sono definiti dall’art. 1, D.M. 24 maggio 2012, emanato in attuazione dei commi da 1 a 3 del menzionato art. 19, come «i prodotti elencati nell’art. 1 del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, ivi compresi i depositi bancari e postali, anche se rappresentati da certificati», laddove i «prodotti» sono a loro volta definiti, al comma 1, lett. u) come «gli strumenti finanziari e ogni altra forma di investimento di natura finanziaria», mentre gli «strumenti finanziari» sono individuati attraverso l’elen­cazione contenuta nel comma 2 dello stesso art. 1. Quest’ultimo annovera, alla lett. a), anche i «valori mobiliari», i quali sono a loro volta individuati dal precedente comma 1 bis, come i «valori che possono essere negoziati sul mercato dei capitali, quali ad esempio: a) le azioni di società …; b) obbligazioni e altri titoli di debito …».

Ne deriva, allora, che, attraverso il rinvio alle definizioni recate dal c.d. Testo Unico delle Finanza, gli ambiti di applicazione dei due tributi sono coincidenti e, se da un lato sembrano escludere le quote di SRL e i finanziamenti soci, dall’altro sembrano comprendere le azioni e le obbligazioni, negoziate nei mercati regolamentati.

Tuttavia, da un lato, non è chiaro se dalla concatenazione delle menzionate disposizioni si possa escludere che nel concetto di «prodotti finanziari» – e, dunque, nella base imponibile dell’IVAFE – siano comprese anche le azioni e le obbligazioni non negoziate, esclusione che non sembrerebbe trovare supporto nel testo della legge [44], ma che sarebbe coerente rispetto alla collocazione sistematica della definizione e alla sua finalità nel contesto del TUF.

Dall’altro lato, non può sfuggire la circostanza che l’imposta di bollo è limitata alle «comunicazioni» che gli intermediari – che l’art. 1 del menzionato D.M. 24 maggio 2012 identifica negli «enti gestori» [45] – debbono effettuare nei confronti della «clientela», il che significa che, affinché sia dovuta l’im­posta di bollo, non è sufficiente il possesso di attività finanziarie, ma è necessario che sussista un rapporto contrattuale tra ente gestore e soggetto passivo in relazione al quale sia configurabile una comunicazione dal primo al secondo. Ciò è peraltro confermato sia dai riferimenti al «cliente», alle «comunicazioni periodiche» e al «rapporto intrattenuto», contenuti nella definizione di «ente gestore» di cui all’art. del D.M., sia dalla definizione di «cliente» dettata dallo stesso art. 1 attraverso il rinvio al Provvedimento del Governatore della Banca d’Italia del 9 febbraio 2011, laddove si parla di «qualsiasi soggetto, persona fisica o giuridica, che ha in essere un rapporto contrattuale o che intenda entrare in relazione con l’intermediario».

Sicché l’ambito di applicazione dell’imposta di bollo potrebbe risultare tuttora più circoscritto rispetto a quello dell’IVAFE, quale sembrerebbe risultare dal testo dell’art. 19, comma 18, D.L. n. 201/2011 e del connesso Provvedimento del Direttore dell’Agenzia, essendo questo del tutto sganciato – dal punto di vista testuale – da un qualsiasi legame contrattuale tra il contribuente e un intermediario.

Con la conseguenza che, per tornare all’esempio precedente, qualora si ritenesse che tra i «prodotti finanziari» rientrino anche le azioni e le obbligazioni non negoziate, si dovrebbe pervenire alla conclusione che, mentre l’investimento in azioni o obbligazioni di società italiane non quotate non soggiace ad alcuna imposizione se i titoli vengono detenuti in Italia ma non formano oggetto di alcun rapporto contrattuale con un intermediario (che sia qualificabile come «ente gestore»), se la stessa ricchezza viene investita in società per azioni non residenti, essa sarebbe assoggettata all’IVAFE, qualora i titoli siano detenuti all’estero, non per il tramite di intermediari operanti nel territorio italiano [46].

In altri termini, si dovrebbe ritenere che, mentre talune attività finanziarie (e segnatamente le azioni e le obbligazioni non quotate) detenute in Italia sono tassate solo se formano oggetto di un rapporto contrattuale con un «ente gestore» – circostanza che non è prevista come obbligatoria dalla legge e che, anzi, in molti casi non si verifica – le stesse attività finanziarie, se detenute all’estero, sarebbero tassate in ogni caso, anche se non formano oggetto di alcun rapporto contrattuale con un intermediario.

Di qui il rischio che l’interpretazione letterale della legge e del provvedimento del Direttore dell’Agenzia conduca ancora – anche dopo il recente intervento normativo – ad una diversità di trattamento sul piano fiscale la quale, discriminando gli investimenti esteri dei cittadini italiani rispetto a quelli nazionali, di fatto si risolverebbe in una restrizione dissimulata della libertà di circolazione dei capitali ovvero della libertà di stabilimento.

Né mi sembra sarebbero ravvisabili motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza, come pure esigenze di impedire violazioni alla legislazione nazionale, che possano giustificare il trattamento deteriore riservato agli investimenti esteri ed alla detenzione all’estero degli investimenti effettuati da cittadini italiani. Vero è, infatti, che tra tali motivi possono essere annoverati anche quelli attinenti alla coerenza del sistema fiscale ed alla tutela degli interessi erariali, ma vero è, altresì, che – come detto – la tutela dei suddetti obiettivi non può essere perseguita attraverso un aggravio dell’imposizione legato semplicemente al luogo di detenzione degli investimenti. Senza contare che anche le misure cui ora ho fatto cenno debbono rispondere al principio della proporzionalità rispetto agli obiettivi perseguiti [47]: ed è assai dubbio che tale fondamentale requisito possa essere ravvisato in una disposizione che colpisce con un’imposta certi investimenti solo se ed in quanto siano detenuti all’estero, non essendovi proporzione – né, a ben vedere, connessione – tra tale misura e l’obiettivo di evitare evasioni e, men che meno, rispetto all’obiettivo – che sembra aver animato il legislatore nell’in­tro­duzione dell’IVAFE – di omologare il peso fiscale degli investimenti esteri rispetto a quelli effettuati e detenuti in Italia.

Neppure mi sembra che si potrebbe far leva sulla diversità dei due tributi che abbiamo qui messo a confronto (imposta d’atto, uno; imposta patrimoniale, l’altro), in quanto a me pare che la discriminazione che si verrebbe a creare ed il contrasto con i principi del Trattato UE andrebbero valutati in un’ottica sostanziale e non v’è dubbio che, da questo punto di vista, i due tributi si equivalgano, a prescindere dalla differente strutturazione del relativo presupposto, tant’è che hanno la stessa aliquota e la medesima base imponibile rappresentata dal valore delle attività finanziarie [48]. Del resto, anche nell’ambito dell’imposta di bollo sulle comunicazioni, la capacità contributiva che viene colpita dal tributo non può certo essere ravvisata nella comunicazione in sé e per sé considerata, bensì – al pari di quanto avviene per l’IVAFE – nella ricchezza investita il cui valore forma oggetto di comunicazione.

Tant’è che lo stesso Provvedimento del Direttore dell’Agenzia conferma la simmetria e l’equivalenza dei due prelievi laddove, come già ricordato, riconosce che «le attività finanziarie oggetto di un contratto di amministrazione con una società fiduciaria residente o di gestione con un intermediario residente, sono soggette all’imposta di bollo all’imposta di bollo … e sulle stesse non è dovuta l’imposta sul valore delle attività finanziarie detenute all’estero».

Simmetria ed equivalenza che, peraltro, come pure si è evidenziato, sono chiaramente delineate dallo stesso legislatore con riferimento alla tassazione delle attività finanziarie rappresentate dalle somme detenute in conti correnti o libretti di risparmio: in tali casi, infatti, è previsto che l’IVAFE sia dovuta in misura fissa, pari a quella prevista, dall’art. 13, comma 2 bis, lett. a), della Tariffa dell’imposta di bollo, per le somme detenute in conti correnti o libretti accesi in Italia presso istituti di credito operanti nel territorio dello Stato.

Da quanto sin qui evidenziato mi pare derivi, allora, la necessità di accedere ad un’interpretazione “comunitariamente orientata” delle disposizioni menzionate che faccia coincidere l’ambito di operatività dei due tributi, da un lato, attribuendo al concetto di «prodotti finanziari» il significato che vi escluda anche le azioni e le obbligazioni non quotate, e, dall’altro lato, non prescindendo – ai fini dell’assoggettamento ad IVAFE – dall’esistenza di un legame contrattuale tra il contribuente e un intermediario finanziario [49]. Pertanto, l’IVAFE non dovrebbe essere prelevata su quelle attività detenute all’estero che, qualora fossero allo stesso modo detenute in Italia, non sarebbero quivi assoggettate all’imposta di bollo: è il caso, per l’appunto, delle azioni e delle obbligazioni di società estere (equiparabili alle società di capitali italiane) che non formano oggetto di un rapporto contrattuale di deposito o di amministrazione con un intermediario, proprio perché si tratta di situazioni che, se si verificassero in Italia, senza il coinvolgimento di un intermediario residente, non sconterebbero l’imposta di bollo.

D’altro canto, non si può trascurare che la diversità che, per l’effetto del Provvedimento, si verrebbe a creare tra gli ambiti di applicazione dei due tributi rileva anche rispetto agli artt. 3 e 53 Cost. V’è da chiedersi, infatti, quale maggiore capacità contributiva – a parità di valori, beninteso – sia sottesa ad una azione di una società di capitali non quotata detenuta direttamente all’estero e una azione di una società di capitali non quotata detenuta direttamente in Italia, tale da giustificare la tassazione del valore della prima, ma non quella della seconda. Ed invero, pur senza trascurare (come già detto) la diversità di presupposto esistente tra i due prelievi, mi sembra che, rispetto alla manifestazione di ricchezza che i due tributi intendono colpire, consistente nel valore di certi asset assunti nella loro connotazione di stock patrimoniali, il fattore legato alla localizzazione, in Italia o all’estero, della detenzione sia sostanzialmente neutrale e, certamente, non tale da giustificare un aggravio di imposizione quale quello che risulterebbe se la norma interna (che disciplina l’IVAFE) non venisse intesa nel senso qui prospettato. Né si vede quali potrebbero essere le ragioni, di carattere sostanziale o procedimentale, idonee a giustificare un aggravio di prelievo per le attività investite all’estero, specie se si muove dal presupposto che la finalità perseguita dal legislatore dovrebbe consistere nell’evitare discriminazioni ai danni degli investimenti nazionali (colpiti dall’imposta di bollo) rispetto a quelli esteri. Talché, mi pare si possa concludere nel senso che, anche rispetto ai suddetti parametri costituzionali, sia necessario accedere ad un’interpre­tazione omogenea delle disposizioni normative che descrivono l’ambito di applicazione delle due imposte, comprendendo nell’IVAFE le sole attività finanziarie detenute all’estero con modalità tali che, se adottate in Italia, farebbero scattare l’applicazione dell’imposta di bollo sulle medesime attività.

Di qui, dunque, il non assoggettamento ad imposta anche dei titoli azionari (ed obbligazionari) non quotati detenuti all’estero direttamente dal contribuente, a seguito delle modifiche normative introdotte dalla L. n. 161/2014.

Ma di qui pure la necessità di escludere dall’imposizione tutte le forme di partecipazione in società estere e le obbligazioni estere, non quotate, direttamente detenute all’estero, oltre ai finanziamenti soci, per i periodi d’im­posta anteriori al 2014: vero è, infatti, che dal 2014 iniziano a prodursi gli effetti dell’art. 9 della menzionata L. n. 161, ma vero è, altresì, che l’eviden­ziato contrasto con i principi comunitari e costituzionali (che ha indotto il legislatore ad intervenire) sussisteva già negli anni precedenti.

7. Valutazione delle differenze esistenti sotto il profilo della base imponibile

Un altro disallineamento, non agevolmente giustificabile in termini di razionalità legislativa, attiene alla base imponibile dei prelievi.

Ciò non riguarda, però, la definizione del «valore» da assumere come imponibile dell’IVAFE: da un lato, infatti, l’imposta di bollo sulle comunicazioni relative ai prodotti finanziari è applicata «per ogni esemplare» di comunicazione, «sul valore di mercato o, in mancanza, sul valore nominale o di rimborso» [50] e, «in mancanza dei predetti valori, si assume il costo di acquisto come desumibile dalle evidenze dell’intermediario», giusta quanto precisa l’art. 3, comma 1, D.M. 24 maggio 2012; dall’altro lato, anche per l’IVAFE «il valore è costituito dal valore di mercato … e, mancanza, secondo il valore nominale o di rimborso» [51] e, per i titoli che non presentino né un valore nominale né un valore di rimborso, si tiene conto del «valore di acquisto dei titoli», giusta quanto precisa il Provvedimento n. 2012/72442 del Direttore dell’Agenzia.

Più articolata, sul punto, è la valutazione da operare con riferimento alle imposte sugli immobili, atteso che la base imponibile IMU è data dal «valore» dell’immobile, analogamente a quanto si verifica per l’IVIE, ancorché diversi siano il significato da attribuire a detto termine ed i criteri di quantificazione di detta grandezza. Ai fini IMU, infatti, è necessario distinguere a seconda del tipo di immobile, ed in particolare a seconda che si tratti di fabbricati iscritti in catasto (nel qual caso il «valore» è dato dall’ammontare delle rendite catastali, rivalutate e moltiplicate per determinati coefficienti [52]), ovvero di terreni agricoli (nel qual caso il «valore» è dato dal reddito dominicale, rivalutato e moltiplicato per il coefficiente 120 [53]), ovvero ancora di terreni edificabili (nel qual caso il «valore» è dato dal valore venale in comune commercio [54]). Ai fini dell’IVIE, il «valore» è declinato facendo riferimento al costo di acquisto, ovvero, in mancanza, al valore di mercato, a meno che non si tratti di immobili situati in Paesi dell’Unione Europea o dello Spazio Economico Europeo che garantiscono un adeguato scambio di informazioni, nei quali casi il «valore» è determinato preferenzialmente facendo riferimento al valore catastale «come determinato e rivalutato dal Paese in cui l’immobile è situato ai fini dell’assolvimento di imposte di natura patrimoniale o reddituale», senza peraltro distinguere a seconda che si tratti di fabbricati piuttosto che di terreni agricoli o edificabili [55].

E’ chiaro, dunque, che, con riferimento agli immobili UE, il legislatore ha tentato di contenere al massimo le divergenze in termini di quantificazione del «valore» rispetto agli immobili nazionali, attraverso il riferimento generalizzato ai valori catastali [56], e le differenze che si possono ancora verificare appaiono tollerabili nella misura in cui dipendono da diversità – pressoché ineliminabili – di determinazione dei detti valori catastali nei vari Paesi ovvero dall’inesistenza di valori catastali negli altri Stati [57]. Meno tollerabili, in rapporto ai principi di eguaglianza e di non discriminazione, sono invece le differenze che si possono verificare rispetto agli immobili extra-UE, per i quali l’esclusione del criterio del valore catastale ed il solo riferimento al criterio del costo o a quello del valore di mercato potrebbero condurre a risultati sensibilmente diversi in termini di «valore» da assumere come base im­ponibile, ancorché non necessariamente penalizzanti gli investimenti esteri rispetto a quelli nazionali.

Un’altra differenza che potrebbe rivelarsi assai significativa in termini di entità dell’imposizione attiene poi al momento cui riferire la valutazione da assumere come base imponibile.

Ed invero, per quanto concerne l’IVAFE, il valore deve essere rilevato «al termine di ciascun anno solare» [58], ovvero, qualora le attività non siano più possedute alla data del 31 dicembre dell’anno, «al termine del periodo di detenzione» [59]. Per quanto riguarda l’imposta di bollo, invece, «l’imposta è dovuta una volta l’anno o alla chiusura del rapporto», tuttavia, «se le comunicazioni sono inviate periodicamente nel corso dell’anno, l’imposta di bollo dovuta è rapportata al periodo rendicontato» ed in tal caso «si tiene conto del valore dei prodotti finanziari rilevato al termine del periodo rendicontato, come risultante dalle comunicazioni periodiche».

In entrambi i tributi, dunque, la base imponibile è rapportata ad un valore puntuale, rilevato in un determinato giorno dell’anno, un valore che, pertanto, non è in grado di riflettere le fluttuazioni intervenute nel corso del periodo rendicontato, né di tener conto delle operazioni di investimento e disinvestimento che normalmente si susseguono durante l’arco temporale considerato dal legislatore. Sicché, in entrambi i tributi, il prelievo viene parametrato ad una grandezza che esprime in modo assai impreciso la ricchezza del soggetto, ben potendo il valore di un determinato giorno essere influenzato da situazioni contingenti e temporanee, che poco o nulla hanno a che vedere con la capacità contributiva del soggetto medesimo. È verosimile, comunque, che non trascurabili esigenze di semplificazione abbiano influenzato la scelta del legislatore per l’assunzione di un valore puntuale, anziché di una media ponderata delle valutazioni operate quotidianamente o settimanalmente, specie per i titoli che formano oggetto di negoziazione nei mercati regolamentati.

Nondimeno, è chiaro che, con riferimento all’IVAFE, il valore preso a base per la tassazione è uno unico per tutto l’anno, cioè quello rilevato al termine dell’anno o al momento della dismissione (o dell’eventuale rimpatrio) dell’investimento, mentre l’imposta di bollo può essere applicata più volte nel corso dell’anno, al termine di ogni periodo rendicontato, ed in tal caso ogni volta l’imposta viene rapportata al periodo rendicontato, vale a dire alla durata di tale periodo rispetto ai 365 giorni di durata dell’anno civile [60]. Ne consegue, allora, che, a parità di investimento, sia in termini quantitativi che qualitativi, la base imponibile dei due tributi potrà essere diversa – ed anzi, con tutta probabilità, sarà diversa – e, soprattutto, che l’entità delle imposte complessivamente dovute sarà diversa.

Analoghe osservazioni critiche possono essere svolte con riguardo alla tassazione degli immobili, atteso che, ai fini dell’IMU rileva il «valore» al 1° gennaio dell’anno di imposizione [61], mentre ai fini dell’IVIE rilevano, per gli immobili UE, il valore catastale «come determinato e rivalutato nel Paese in cui l’immobile è situato ai fini dell’assolvimento di imposte di natura patrimoniale» (valore che, dunque, potrebbe essere determinato ad una data diversa dal primo gennaio) e, per gli immobili extra-UE [62], il costo di acquisto ovvero, in mancanza, il valore di mercato (valore che, stando al Provvedimento del Direttore dell’Agenzia del 5 giugno 2012, dovrebbe essere determinato «al termine», e non già all’inizio, di ciascun anno solare).

Ancora una volta, quindi, la localizzazione dell’investimento, ovvero il luogo in cui la ricchezza viene detenuta, rappresenta un fattore di discriminazione che si riflette sull’ammontare dell’imposizione, senza che ad esso possa essere ragionevolmente attribuita una qualche rilevanza in termini di differenziale di capacità contributiva e senza che siano rilevabili altre apprezzabili e legittime motivazioni che in qualche misura giustifichino la diversità di trattamento. Diversità che, si badi, contrariamente a quanto rilevato in precedenza, non è necessariamente detto che penalizzino gli investimenti all’estero rispetto a quelli detenuti in Italia, atteso che il livello di tassazione interno potrebbe risultare superiore, sempre a causa delle differenze del meccanismo di calcolo, rispetto a quello estero, risolvendosi quindi in una discriminazione che, ancorché irragionevole in rapporto al principio di capacità contributiva, in tale eventualità non rappresenterebbe un ostacolo alla libera circolazione dei capitali ed al diritto di stabilimento. Ed invero, essendo la maggior tassazione degli investimenti esteri meramente eventuale, non mi pare si possa dire che la disposizione normativa sia preordinata, in termini generali ed astratti, a creare una penalizzazione degli investimenti esteri rispetto a quelli nazionali. Dall’altro lato, laddove la tassazione degli investimenti interni risultasse superiore a quella degli investimenti all’este­ro, il contribuente italiano non potrebbe lamentare una lesione della libertà di allocare i propri investimenti in altri Paesi; né di alcuna discriminazione potrebbe dolersi il contribuente estero rispetto alla normativa italiana, essendo esso assoggettato alla potestà impositiva dello stato italiano solo nel caso in cui detenga investimenti nel nostro Paese, e, oltretutto, alle stesse condizioni dei contribuenti nazionali.

8. Valutazione delle differenze esistenti sotto il profilo soggettivo

Da ultimo, alcune annotazioni meritano di essere fatte con riferimento al profilo soggettivo dell’IVAFE e dell’IVIE, da un lato, ed alle divergenze che pure si riscontrano rispetto all’imposta di bollo ed all’IMU, dall’altro.

Iniziamo col dire che i commi 13 e 18 dell’art. 19 del D.L. n. 201 individuano i soggetti passivi delle imposte sui patrimoni esteri nelle «persone fisiche residenti nel territorio dello Stato», prevedendo per esse un criterio di tassazione world wide quanto alle attività finanziarie e immobiliari ovunque detenute nel (resto del) mondo, cui si accompagna un meccanismo di credito d’imposta per la sterilizzazione della doppia imposizione a fronte delle eventuali imposte patrimoniali assolte all’estero [63].

Come detto, dunque, anche la ricchezza investita all’estero viene assunta quale indice dell’attitudine del soggetto a contribuire alla spesa pubblica nazionale, secondo lo schema già adottato nell’ambito dell’imposizione reddituale: anche nel contesto dell’IVAFE e dell’IVIE, infatti, il criterio di collegamento soggettivo viene individuato nella residenza del soggetto passivo, alla quale il legislatore attribuisce una particolare rilevanza segnaletica circa il legame di appartenenza del soggetto alla comunità organizzata ai cui bisogni esso è chiamato a contribuire [64]. Al contrario, per i soggetti privi di tale legame, nessuna pretesa può essere avanzata con riferimento agli investimenti detenuti in Paesi diversi dall’Italia e la tassazione è limitata agli immobili situati in Italia e alle attività finanziarie localizzate nel nostro Paese, o, meglio, a quelle attività che formano oggetto di un rapporto contrattuale con un «ente gestore», alle quali si applica l’imposta di bollo sulle relative comunicazioni. Per tale ultimo tributo, infatti, si prescinde da qualsiasi requisito soggettivo in capo al soggetto passivo, essendo l’imposizione agganciata al mero dato reale rappresentato dal rapporto contrattuale con un ente, il quale, a sua volta, è identificato dall’art. 1, lett. a), D.M. 24 maggio 2012, in ragione dell’esercizio «sul territorio della Repubblica» dell’attività bancaria, finanziaria o assicurativa.

Senonché, diversamente da quanto accade per le imposte sui redditi, il legislatore non si è premurato di precisare il fondamentale concetto della residenza, il quale, come noto, trova nel nostro ordinamento giuridico più di una definizione: così, nel codice civile, la residenza è individuata nel luogo in cui la persona ha la dimora abituale; mentre, ai fini dell’IRPEF, il concetto è integrato allorquando si realizzi nel territorio dello Stato almeno una delle situazioni rappresentate dall’iscrizione nell’anagrafe della popolazione residente, dal domicilio o dalla residenza così come definiti dal codice civile, e a patto che ciò si verifichi per la maggior parte del periodo d’imposta.

Ora, pur di fronte all’approssimazione del dato normativo, mi sembra che vi siano elementi interpretativi che inducono a propendere per l’appli­cazione della definizione contenuta nell’art. 2 del TUIR [65]: da un lato, infatti, mi pare non possano essere trascurate esigenze di omogeneità all’interno del­l’ordinamento fiscale; dall’altro lato, possono essere valorizzati quegli ele­menti normativi che denotano una certa “vicinanza” dell’IVAFE e del­l’IVIE rispetto all’IRPEF, i quali risiedono nella previsione normativa dei commi 17 e 22 dell’art. 19, a mente dei quali i profili applicativi, procedimentali, sanzionatori ed il contenzioso sono mutuati dall’imposta sul reddito delle persone fisiche. D’altro canto, è vero che l’art. 2, comma 2, del TUIR circoscrive la nozione di residenza in esso contenuta «ai fini delle imposte sui redditi», ma è altrettanto vero che, sempre dal punto di vista testuale, detta disposizione non esclude che la definizione possa essere applicata anche ad altri tributi, giacché il legislatore non utilizza la locuzione «ai soli fini …».

Tutto sommato, dunque, è ragionevole ritenere che anche ai fini del­l’IVAFE e dell’IVIE valga la nozione di residenza prescritta ai fini dell’IRPEF, con il corollario che dovrebbero trovare applicazione anche le regole convenzionali previste per risolvere i casi di doppia residenza, sia quelle contenute nelle convenzioni concernenti le imposte patrimoniali, sia quelle contenute nei trattati relativi alle sole imposte sui redditi.

Ciò detto, però, il profilo soggettivo che preme qui mettere più in evidenza è un altro e attiene alla circostanza che l’ambito di applicazione del­l’IVAFE e dell’IVIE è limitato alle «persone fisiche» (residenti), mentre l’IMU è dovuta sia dalle persone fisiche, sia dalle società, e l’imposta di bollo colpisce «qualsiasi soggetto» che sia «persona fisica o giuridica» (residente o non residente), in considerazione del fatto che l’art. 1, D.M. 24 maggio 2012 [66] individua il concetto di «cliente» rinviando alla definizione contenuta nel Provvedimento del Governatore della Banca d’Italia del 9 febbraio 2011, il quale, a sua volta, fa riferimento a «qualsiasi soggetto, persona fisica o giuridica, che ha in essere un rapporto contrattuale o che intenda entrare in relazione con l’intermediario».

L’IVAFE e l’IVIE riguardano, pertanto, una platea molto più ristretta di contribuenti, il che già di per sé non sembra molto ragionevole se si condivide l’assunto che tali imposte mirano a colpire la medesima ricchezza che viene tassata con l’imposta di bollo, rappresentata dal patrimonio rispettivamente investito in attività finanziarie e in immobili.

A ben vedere, infatti, la suddetta asimmetria sfocia in disparità di trattamento sotto il profilo soggettivo difficili da giustificare rispetto ai parametri degli artt. 3 e 53 Cost.: da un primo punto di vista, infatti, si verificano diversità di imposizione nei confronti del medesimo soggetto, diverso dalla persona fisica, a seconda che esso investa in attività finanziarie o in immobili localizzati all’estero ovvero nelle stesse attività finanziarie, ma detenute attraverso un rapporto contrattuale con un intermediario residente, o in immobili situati in Italia, giacché, nel primo caso, esso non sconterà alcuna tassazione, mentre nel secondo caso dovrà corrispondere l’imposta di bollo [67] o l’IMU, pur non essendo ravvisabili ragioni che consentano di ritenere che lo stesso investimento, solo perché detenuto tramite un intermediario residente o solo perché situato in Italia, denoti una capacità contributiva maggiore, ovvero che consentano comunque di giustificare la differenza di tassazione. Da un secondo punto di vista, poi, si verificano diversità di trattamento tra soggetti diversi – persone fisiche, da un lato; altri soggetti, dall’altro – a parità di investimenti detenuti all’estero, giacché in un caso è dovuta l’IVAFE o l’IVIE, mentre negli altri casi non lo è, anche se la ricchezza investita all’este­ro è la medesima, sicché la medesima dovrebbe essere la capacità contributiva denotata dai due soggetti [68]. Vero è che, forse, in questo caso, nella scelta del legislatore hanno pesato considerazioni di carattere economico (più che giuridico) legate al timore di dar vita a duplicazioni d’imposta in capo alle persone fisiche che possiedano partecipazioni o altri strumenti finanziari che formino oggetto di un rapporto contrattuale con un ente gestore e, nel contempo, la società o l’ente partecipato detengano attività finanziarie o immobili all’estero: in tal caso, infatti, il patrimonio investito all’estero sarebbe stato tassato una prima volta con l’IVAFE o con l’IVIE e avrebbe rischiato di essere tassato una seconda volta, sia pure indirettamente, con l’imposta di bollo, concorrendo lo stesso a determinare il valore di mercato su cui può essere applicato tale prelievo [69].

Ora, è chiaro che simile preoccupazione rappresenta un tema assai rilevante nella dogmatica dell’imposizione patrimoniale, al pari di quanto si verifica nel comparto dell’imposizione reddituale nel rapporto tra tassazione del reddito della società di capitali e tassazione dei dividendi percepiti dai soci [70], un tema che fuoriesce dai limiti del presente lavoro e che, da un lato, coinvolge e implica valutazioni e approfondimenti sull’idoneità degli enti societari ad assumere la qualifica di soggetti passivi dell’imposta patrimoniale e ad essere titolari di una capacità contributiva che possa essere incisa dal tributo, e, dall’al­tro lato, richiede che vengano individuate soluzioni agevolmente praticabili da parte di una platea piuttosto ampia di soggetti quale quella dei risparmiatori o delle persone che comunque detengono partecipazioni societarie.

Ciò detto, tuttavia, la scelta operata dal legislatore di non tassare gli investimenti detenuti all’estero dalle società di capitali e di concentrare la tassazione sulle persone fisiche, sia per gli investimenti esteri sia per quelli detenuti in Italia nell’ambito di rapporti contrattuali con enti gestori, non sembra rispondere adeguatamente alle istanze sopra evidenziate, in quanto con­duce ad evitare del tutto l’imposizione in capo alle società (per gli investimenti esteri da queste effettuati) anche nei casi in cui le relative partecipazioni, possedute da persone fisiche, non sono assoggettate ad imposizione patrimoniale (perché non detenute nell’ambito di un rapporto contrattuale con un ente gestore), sicché si verificano dei palesi salti d’imposta [71]. Inoltre, la scelta operata dal legislatore non risulta nemmeno efficace per evitare la doppia tassazione, giacché, allorquando gli investimenti finanziari delle società di capitali sono detenuti in Italia nell’ambito di rapporti contrattuali con enti gestori operanti nel nostro territorio, e i soci delle medesime società detengano nello stesso modo le relative partecipazioni, l’imposta di bollo viene applicata sia sulle comunicazioni rese alla società investitrice, sia sulle comunicazioni inviate al relativo socio, con la conseguenza che gli investimenti effettuati dalla prima possono essere tassati sia in capo alla società, sia in capo al socio, allorquando concorrono alla formazione del valore di mercato della partecipazione [72].

9. Considerazioni conclusive

Volendo trarre ora le conclusioni dell’analisi sin qui effettuata, mi sembra che la scelta operata dal legislatore di introdurre un’imposta patrimoniale sulle attività finanziarie detenute all’estero e sugli immobili esteri manifesti dei profili di criticità che ne consiglierebbero una più attenta revisione.

Diverse sono, infatti, le questioni che restano irrisolte, nonostante i rima­neggiamenti introdotti negli ultimi anni, e che sollevano importanti dubbi di compatibilità delle due imposte rispetto ai principi comunitari di non discriminazione, di libertà di circolazione dei capitali e di libertà di stabilimento, nonché rispetto ai principi costituzionali di eguaglianza e di capacità contributiva, a motivo della scarsa ragionevolezza di alcune previsioni normative.

Più in generale, poi, mi sembra difetti, nelle scelte del legislatore, una sufficiente coerenza quanto alla collocazione sistematica dei prelievi rispetto agli altri tributi che sono stati introdotti per colpire la ricchezza investita in Italia, sia con riferimento all’IMU, sia rispetto all’imposta di bollo sulle comunicazioni degli intermediari finanziari, la quale, pur essendo strutturata come un prelievo sulle comunicazioni, in realtà rappresenta una forma di imposizione patrimoniale rispetto alla quale l’IVAFE non può non essere coordinata, e che lo stesso legislatore ha in più occasioni dimostrato di voler coordinare.

Sullo sfondo rimane, infine, il problema della tassazione del patrimonio, il quale richiederebbe scelte più radicali, o nel senso dell’esclusione dall’im­posizione o, all’opposto, nel senso di una tassazione generalizzata di tutte le ricchezze possedute, la quale, tuttavia, non potrebbe non essere coordinata con una revisione dell’imposizione reddituale, oltre che di quella indiretta, e non potrebbe non tener conto delle passività e dei debiti del contribuente.

Quello che, invero, emerge dall’esperienza dell’IVAFE, dell’IVIE e degli altri tributi di matrice patrimoniale, mi pare si possa sintetizzare nella considerazione che la scelta per la parcellizzazione dell’imposizione, per la frantumazione della ricchezza ai fini impositivi e per la concentrazione della tassazione solo su alcune forme di investimento (gli immobili, le attività finanziarie e alcuni beni di lusso), sia pure attraverso mascheramenti normativi [73], sia una scelta che non conduce a risultati appaganti, né sul piano della coerenza sistematica, né sul piano dell’equità, della giustizia fiscale e della redistribuzione della ricchezza tra i membri della collettività.

Note

[1] Il patrimonio rappresentato dalle autovetture di lusso è colpito con un’addizionale erariale della tassa automobilistica (art. 16, comma 1, del citato D.L. n. 201/2011), parametrata alla potenza dei veicoli, nella quale il fatto generatore è rappresentato dall’im­matricolazione del veicolo posseduto, vale a dire, nella sostanza, dal possesso di un veicolo, avente determinate caratteristiche di potenza, all’atto della sua immatricolazione in Italia. Gli aeromobili privati, invece, sono tassati con un tributo – che il comma 11 dell’art. 16 denomina «imposta erariale» – nel quale il presupposto è articolato nel possesso del bene, a titolo di proprietà o usufrutto, e nella immatricolazione dello stesso nel registro aeronautico nazionale, mentre il momento di corresponsione del tributo è agganciato alla richiesta di rilascio o di rinnovo del certificato di revisione della aeronavigabilità (comma 12). Infine, anche il mero possesso, a titolo di proprietà o di usufrutto, di imbarcazioni aventi lunghezza superiore ai 10 metri era colpito da un tributo – pure istituito dal D.L. n. 201/2011, poi modificato dall’art. 60 bis, D.L. 24 gennaio 2012, n. 1, e quindi soppresso dalla legge di stabilità 2016 (L. 28 dicembre 2015, n. 208, art. 1, comma 366) – il quale, a seguito delle modifiche apportate, aveva acquisito la fisionomia di un’imposta, essendo stato il presupposto del tutto sganciato rispetto a qualsiasi servizio pubblico legato allo stazionamento in porti nazionali, alla navigazione o all’ancoraggio in acque pubbliche che invece contraddistingueva la versione originaria di quella che veniva denominata «tassa di stazionamento».

[2] La tassazione del patrimonio finanziario – rappresentato dalle somme detenute nei conti correnti e dagli investimenti finanziari – è demandata all’imposta di bollo, la tradizionale imposta d’atto, il cui presupposto è rappresentato, rispettivamente, dagli estratti conto e dalle comunicazioni alla clientela, formati dagli intermediari. In particolare, l’art. 19, D.L. n. 201/2011 ha modificato l’art. 13 della Tariffa allegata al D.P.R. n. 642/1972, prevedendo che le somme detenute nei conti correnti siano incise da un prelievo fisso – un’imposta di bollo di euro 34,20 (elevata a 100,00 euro, nel caso in cui il cliente sia un soggetto diverso dalla persona fisica) per ogni esemplare con periodicità annuale di estratto conto – mentre quelle investite in attività finanziarie siano colpite da un tributo proporzionale al valore dell’inve­stimento – un’imposta di bollo dell’1 per mille (aumentata all’1,5 per mille dal 2013) per le comunicazioni alla clientela relative ai prodotti e agli strumenti finanziari. Tale scelta legislativa dà luogo a discriminazioni sulla tassazione del patrimonio finanziario in ragione delle diverse modalità di impiego: non solo, infatti, tra attività detenute in conto e attività investite, ma anche, tra queste ultime, a seconda del tipo di investimento effettuato, dal momento che il riferimento alle comunicazioni alla clientela esclude dall’imposizione le attività finanziarie che non formano oggetto di un contratto con un intermediario finanziario, forse sul presupposto (invero tutto da verificare) che le prime rappresentino investimenti di natura speculativa, mentre le seconde riguardino investimenti in attività produttive (in quanto tali, meritevoli di non essere tassati). Inoltre, è stata introdotta un’imposta di bollo speciale annuale, destinata ad incidere, a regime, sul valore delle attività finanziarie che abbiano formato oggetto di emersione in virtù di uno dei provvedimenti denominati «scudo fiscale» (previsti dal D.L. 1 luglio 2009, n. 78 e dal D.L. 25 settembre 2001, n. 350) e che risultino segretate al 31 dicembre di ogni anno, ovvero fino alla data in cui viene meno il beneficio della segretazione. Mentre, sulle attività scudate per le quali sia venuta meno la segretazione nel corso del 2011, fino al 6 dicembre dell’anno (data di entrata in vigore del D.L. n. 201), il legislatore ha previsto l’applicazione di un’impo­sta straordinaria, di carattere marcatamente retroattivo, la cui compatibilità rispetto ai parametri costituzionali suscita più di una perplessità (come ho avuto modo di evidenziare nell’arti­colo VIOTTO, Considerazioni critiche sulle imposte speciali di matrice patrimoniale, destinato al volume di Scritti in onore di Pasquale Russo, in corso di pubblicazione).

[3] Sul versante della tassazione del patrimonio immobiliare l’intervento del legislatore è stato tanto articolato quanto confuso: si è assistito, infatti, dapprima alla sostituzione del­l’Im­posta comunale sugli immobili (ICI) con l’Imposta municipale propria (IMU), ad opera del D.Lgs. 14 marzo 2011, n. 23, la cui entrata in vigore, originariamente prevista per il 2014, è stata anticipata all’anno 2012, dall’art. 13, D.L. n. 201/2011, peraltro in una versione, definita «sperimentale», sensibilmente diversa rispetto a quella prevista dal suddetto decreto delegato, il cui presupposto comprende anche il possesso dell’immobile adibito ad abitazione principale, mentre la base imponibile continua ad essere costituita dal valore dell’immobile. L’IMU ha assorbito sia l’ICI – imposta per lo più considerata di natura patrimoniale – sia la tassazione del reddito figurativo attribuibile agli immobili non locati – un’imposizione alla quale si riconosceva una connotazione patrimoniale, quanto meno sotto il profilo economico. Infine, l’IMU, pur essendo stata inglobata nell’Imposta unica comunale (IUC) – istituita ad opera della L. 27 dicembre 2013, n. 147, e articolata in due presupposti impositivi, consistenti nel possesso degli immobili, da un lato, e nell’eroga­zione e fruizione di servizi comunali, dall’altro – mi pare rappresenti tuttora una forma di imposta patrimoniale ordinaria, annuale, che colpisce la ricchezza immobiliare posseduta, con un’aliquota base di non poco rilievo, pari allo 0,76 percento, peraltro incrementabile (e diminuibile) dai singoli comuni di 0,3 punti percentuali.

[4] Nell’articolo VIOTTO, Considerazioni critiche sulle imposte speciali di matrice patrimoniale, cit., scritto al quale rinvio per gli approfondimenti e i riferimenti bibliografici.

[5] Pur ragionando nella tradizionale prospettiva che annovera il patrimonio tra gli elementi indicativi dell’idoneità di un soggetto a partecipare al riparto dei carichi collettivi: mi limito qui per tutti a citare MOSCHETTI, Il principio della capacità contributiva, Padova, 1973, pp. 31 e 218; GIARDINA, Le basi teoriche del principio della capacità contributiva, Milano, 1961, p. 158 s.; MANZONI, Il principio della capacità contributiva nell’ordinamento costituzionale italiano, Torino, 1965, p. 125 s.; MAFFEZZONI, (voce) Patrimonio (imposte sul), in Enc. dir., XXXII, Milano, 1982, p. 322 s.; nonché, problematicamente, GAFFURI, L’atti­tudine alla contribuzione, Milano, 1969, p. 88 s.

[6] Si tratta, in effetti, di tematiche che hanno appassionato gli studiosi di scienza delle finanze e di diritto tributario: ricordo in proposito, senza pretesa di esaustività, gli scritti di EINAUDI, Principi di scienza delle finanze, Torino, 1966, p. 185 s.; DE VITI DE MARCO, Principi di economia finanziaria, Torino, 1961, p. 209 s.; COSCIANI, Scienza delle finanze, Torino, 1977, p. 577 s.; GIANNINI, Istituzioni di diritto tributario, Milano, 1974, p. 317 s. Più di recente, sul tema sono tornati, per limitarsi ad alcuni tra i tributaristi, MARELLO, Contributo allo studio delle imposte sul patrimonio, Milano, 2006, p. 199 s., secondo il quale il coordinamento tra imposte sui redditi e sul patrimonio potrebbe essere realizzato attraverso la previsione della deducibilità dell’imposta patrimoniale dalla base imponibile delle imposte reddituali; GALLO, Premesse per l’introduzione dell’imposta patrimoniale, in Riv. dir. fin., 1986, I, p. 234 s.; DE MITA, Patrimoniale bifronte, in Dir. prat. trib., 2011, I, p. 1126, i quali ritengono che l’introduzione di un’imposta sul patrimonio dovrebbe essere accompagnata da una rimodulazione dell’imposizione reddituale; GIOVANNINI, Capacità contributiva e im­posizione patrimoniale: discriminazione qualitativa e limite quantitativo, in Rass. trib., 2012, p. 1135 s., il quale, da un lato, manifesta la sua preferenza per un’imposizione patrimoniale incentrata sugli scambi e, dall’altro, concorda sul fatto che l’introduzione di un’imposta generale ordinaria sul patrimonio dovrebbe essere accompagnata da una ricomposizione del sistema tributario nel suo complesso, nella prospettiva di giungere ad un livello di tassazione complessiva che si arresti «ad un livello mediano degli averi o a misure prossime a questo livello».

[7] Che la Corte costituzionale ha ritenuto di legittimare, proprio con riferimento all’im­posizione patrimoniale, nella sent. 9-22 aprile 1997, n. 111, sulla scorta dell’«ampia discrezionalità riservata al legislatore in relazione alle varie finalità cui, di volta in volta, si ispira l’attività di imposizione fiscale», discrezionalità che consentirebbe al legislatore «di determinare i singoli fatti espressivi della capacità contributiva che, quale idoneità del soggetto all’obbligazione di imposta, può essere desunta da qualsiasi indice rivelatore di ricchezza (reddito, consumo, patrimonio nella sua oggettività ovvero nel momento specifico del suo incremento, ecc.)» e che permetterebbe allo stesso legislatore di individuare «di volta in volta, quali indici rivelatori di capacità contributiva, le varie specie di beni patrimoniali sia di natura mobiliare che immobiliare», ma pur sempre «con il limite della non arbitrarietà».

[8] Già in passato, in dottrina è stata negata la legittimità costituzionale delle imposte patrimoniali speciali, per la lesione del principio di eguaglianza e di ragionevolezza che le stesse determinano: v. MAFFEZZONI, Patrimonio (imposte sul), cit., pp. 322-323; nonché GALLO, Premesse per l’introduzione di un’imposta patrimoniale, cit., p. 238. Anche PERRONE, L’imposta comunale sugli immobili: primi spunti critici, in Riv. dir. trib., 1994, I, p. 750, considera l’imposta ordinaria sul patrimonio complessivo maggiormente aderente ai principi di capacità contributiva e di uguaglianza. Più articolata e sfumata, sul punto, mi sembra la posizione di MARRELLO, Contributo allo studio delle imposte sul patrimonio, cit., p. 245 s., il quale ritiene non sia possibile pervenire ad una soluzione unitaria, giacché le diverse ipotesi ricostruttive possono condurre a risultati diversi, a seconda della visione prescelta e della ratio che si ritiene prevalga.

[9] Evidenziate di recente anche da SALANITRO, Prime riflessioni sull’imposta sul valore degli immobili situati all’estero, in Riv. dir. trib., 2015, I, p. 82.

[10] Anche in considerazione del fatto che non si tratta di difficoltà insormontabili, né di molto maggiori rispetto a quelle che normalmente l’Amministrazione incontra nell’accer­ta­mento del reddito derivante da transazioni occultate al fisco; difficoltà che comunque si sarebbero potute ridurre attraverso l’introduzione di opportune disposizioni in tema di accertamento. Segnalo, in proposito, che nel panorama internazionale non mancano esem­pi di imposte che colpiscono la generalità del patrimonio: così, ad esempio, con la L. 6 giugno 1991, n. 19, la Spagna ha introdotto un’imposta sul patrimonio delle persone fisiche, la quale grava sul patrimonio complessivo, formato da tutti i beni e diritti di contenuto economico della persona (quali gli immobili, i beni relativi alle attività imprenditoriali e professionali, i depositi e i conti correnti, le partecipazioni azionarie e le attività finanziarie, i gioielli, i veicoli, le imbarcazioni e gli aerei, gli oggetti d’arte e d’antiquariato, sia pure con alcune eccezioni), al netto dei relativi debiti e delle obbligazioni del contribuente.

[11] Mi riferisco, ad esempio, alle attività finanziarie e ai conti correnti, per non citare gli immobili rispetto ai quali una qualche rilevanza (per giustificare la tassazione) è stata attribuita al beneficio che i titolari dei beni tassati possono ritrarre dall’attività dell’ente impositore. In effetti, anche la Corte costituzionale, nella menzionata sent. n. 111/1997, relativa all’ICI, ha ritenuto di evocare il principio del beneficio, sia pure al fine di giustificare il mancato riconoscimento in deduzione dei debiti e l’estensione dell’imposizione a soggetti diversi dai proprietari, i quali (soggetti diversi) «si avvantaggiano, con immediatezza, dei servizi e delle attività gestionali dei comuni». Il principio del beneficio è valorizzato a sostegno della legittimità costituzionale delle imposte patrimoniali immobiliari da MARINI, Contributo allo studio dell’imposta comunale sugli immobili, cit., p. 159 s.; nonché da MARONGIU, La crisi del principio di capacità contributiva nella giurisprudenza della corte costituzionale dell’ultimo decennio, in Dir. prat. trib., 1999, I, p. 1772 s. Senonché, a me pare che il vantaggio che i soggetti passivi di un tributo non commutativo quale è l’imposta possono trarre, in termini generali ed astratti, dall’attività dell’ente impositore possa rilevare nell’ap­prezzamento della capacità contributiva degli stessi solo nella misura in cui tale beneficio si rifletta sulla base imponibile dell’imposta, talché si possa dire che non è il beneficio per i servizi resi, in sé considerato, che giustifica l’imposizione, bensì per l’effetto (incrementativo) che quel beneficio ha arrecato al valore che viene assoggettato a tassazione. Con la conseguenza che il beneficio che i soggetti passivi, possessori di determinati beni (gli immobili, nel caso di specie), possono ritrarre dall’attività dell’ente pubblico non potrebbe di per sé costituire una giustificazione ragionevole rispetto alla scelta di tassare, attraverso un’imposta, solo il valore di quei beni e non quello di altri. D’altro canto, tralasciando gli immobili, non sembra certo ragionevole (nemmeno invocando il principio del beneficio) ritenere che, a parità di valori, il proprietario di un gioiello o di un’opera d’arte sia “meno ricco” del proprietario di un’attività finanziaria, sicché anche ragionando nella prospettiva che riconosce ampia discrezionalità al legislatore (assunta dalla Corte cost., nella citata sent. n. 111/1997), la decisione di assoggettare ad imposizione patrimoniale solo il secondo sembra sconfinare nell’arbitrio, non riuscendosi ad individuare altre ragioni che giustifichino la diversità di trattamento. Inoltre, ragionando in un’ottica redistributiva, è evidente che le imposte speciali su singoli elementi patrimoniali tendono a realizzare un effetto distributivo semplicemente orizzontale, inducendo allo spostamento degli investimenti dai beni tassati a quelli non tassati, ma non hanno la capacità dell’imposta generale di incidere sulla redistribuzione verticale della ricchezza a favore dei soggetti meno abbienti (sul punto v. MARELLO, Contributo allo studio delle imposte sul patrimonio, cit., p. 170).

[12] Mi riferisco, ad esempio, al fatto che – come vedremo nel prosieguo – l’imposizione sui beni detenuti all’estero è circoscritta alle sole persone fisiche e non grava sulle società e sugli enti, mentre la tassazione sui beni detenuti in Italia di regola prescinde dalla natura del soggetto che realizza il presupposto impositivo (ciò vale per le auto e gli aeromobili immatricolati in Italia, per i conti correnti e i rapporti contrattuali instaurati con intermediari italiani, per gli immobili localizzati in Italia).

[13] In effetti, la Corte costituzionale, nella sent. n. 111/1997, in materia di ICI, ha ritenuto «non … irrazionale la mancata considerazione dei mezzi impiegati per acquisire o costruire l’immobile», anche sul presupposto che detti mezzi «afferiscono quali passività non a questo ultimo, bensì al patrimonio generale del soggetto che li assume in carico». L’assunto da cui muove la Corte non è condiviso da MARINI, Contributo allo studio dell’im­posta comunale sugli immobili, cit., p. 190. Sul punto v. anche SALANITRO, Prime riflessioni sull’imposta sul valore degli immobili situati all’estero, cit., p. 82.

[14] Sulla necessità di dedurre l’importo dei debiti gravanti sul cespite o contratti per acquistarlo, onde evitare la tassazione di una ricchezza inesistente v. FALSITTA, Corso istituzionale di diritto tributario, Padova, 2014, p. 662; FALSITTA, L’Ici e l’espropriazione senza indennizzo degli immobili, in Riv. dir. trib., 1997, II, p. 468; FALSITTA, L’Ici, l’Isi e la capacità contributiva virtuale, in Riv. dir. trib., 1996, pp. 349-350; nonché POGGIOLI, Indicatori di forza economica e prelievo confiscatorio, Padova, 2012, p. 47, il quale evidenzia i rischi di una tassazione non sopportabile per il contribuente.

[15] Dal punto di vista qualitativo, invece, mentre per gli immobili la tassazione è affidata a due imposte dirette di natura patrimoniale, per le attività finanziarie ci troviamo di fronte a tributi diversi – imposta d’atto, per quelle nazionali; imposta diretta patrimoniale, per quelle estere – che tuttavia hanno la stessa aliquota e la stessa base imponibile.

[16] Vd. in tal senso SALANITRO, Prime riflessioni sull’imposta sul valore degli immobili situati all’estero, cit., p. 78.

[17] Sul piano delle aliquote, peraltro, l’equiparazione è stata mantenuta anche con riferimento alle annualità successive, giacché, per l’anno 2013, entrambe le imposte sono state applicate con l’aliquota dall’1,5 per mille, e, per effetto delle modifiche introdotte dall’art. 1, comma 581, L. 27 dicembre 2013, n. 147, a decorrere dal 2014 entrambe le imposte sono dovute nella misura del 2 per mille. Inoltre, in virtù delle modifiche introdotte dall’art. 1, comma 518, lett. f), L. 24 dicembre 2012, n. 228, anche per attività detenute nei conti correnti e nei libretti di risparmio accesi presso istituti bancari all’estero, l’imposta è stata omologata a quella – nella misura fissa stabilita dall’art. 13, comma 2 bis, lett. a), della Tariffa, parte I, allegata al D.P.R. n. 642/1972 – dovuta sui conti correnti ed i libretti accesi presso istituti di credito in Italia.

[18] Il Provv. n. 2012/72442 del 5 giugno 2012 del Direttore dell’Agenzia precisa, infatti, che «Le attività finanziarie oggetto di un contratto di amministrazione con una società fiduciaria residente o di gestione con un intermediario residente, sono soggette all’imposta di bollo … e sulle stesse non è dovuta l’imposta sul valore delle attività finanziarie detenute all’estero».

[19] In verità, sia nell’ICI, sia nell’IMU, il presupposto è rappresentato dal «possesso» di immobili, mentre il titolo del possesso rileva nell’individuazione dei soggetti passivi (proprietari o titolari di diritti reali di usufrutto, uso, abitazione, enfiteusi, superficie). Nell’IVIE, invece, il legislatore non definisce il presupposto, ma si limita ad individuare i soggetti passivi nei proprietari e nei titolari di diritti reali, mentre il possesso viene evocato ai fini del riparto dell’imposta tra più proprietari o titolari di diritti reali o in caso di trasferimento di detti diritti nel corso dell’anno (v. art. 19, comma 14, D.L. n. 201/2011): sul punto v. SALANITRO, Prime riflessioni sull’imposta sul valore degli immobili situati all’estero, cit., pp. 67-68.

[20] In tal caso, infatti, a differenza di quanto stabilito a proposito delle attività finanziarie, il citato Provv. del Direttore dell’Agenzia n. 2012/72442 stabilisce che «sono soggetti all’imposta anche gli immobili che sono stati oggetto di operazioni di emersione mediante la procedura di regolarizzazione nonché mediante quella di rimpatrio giuridico» e la Circ. Ag. 2 luglio 2012, n. 28/E precisa che «nel caso di immobili – ivi compresi quelli oggetto di operazione di emersione mediante la procedura di rimpatrio giuridico – per i quali sia stato stipulato un contratto di amministrazione con una società fiduciaria, quest’ultima deve applicare e versare l’imposta dovuta dal contribuente».

[21] Ricorda in proposito TOSI, Le predeterminazioni normative nell’imposizione reddituale, cit., p. 111, che «l’art. 3 Cost. … non vieta di disciplina­re in maniera differenziata le varie situazioni, a condi­zione però che esse si presentino razionalmente e non ar­bitrariamente disomogenee, di modo che la diversità di trat­tamento abbia un presupposto logico ed oggettivo». Anche in materia tributaria trova dunque cittadinanza il principio di eguaglianza nei termini in cui esso viene declinato in ambito pubblicistico: sul punto v., tra i molti, PALADIN, Corte costituzionale e principio generale d’eguaglianza, in Giur. cost., 1984, I, p. 219 s.; CERRI, L’e­guaglianza nella giurisprudenza della Corte costituzionale, Milano, 1976, pp. 19 e 25; CERRI, (voce) Ragionevolezza delle leggi, in Enc. giur. Agg., XXV, Roma, 2005, p. 18 s.; AGRÒ, Art. 3, 1° comma, in BRANCA (a cura di), Commentario della Costituzione. Principi fondamentali. Art. 1-12, Bologna-Roma, 1975, p. 135 s.; VIPIANA, Introduzione allo studio del principio di ragionevolez­za nel diritto pubblico, Padova, 1993, p. 12 s.; BARILE, Il principio di ragionevolezza nella giurisprudenza della Corte costituzio­nale, in AA.VV., Il principio di ragionevolezza nella giurisprudenza della Corte costituzionale, Atti del seminario tenutosi a Roma il 13-14 ottobre 1992, Milano, 1994, p. 21 s.; MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, II, Padova, 1969, p. 1016 s.; VIRGA, Diritto costituzionale, Milano, 1975, p. 452 s. Sul­l’applicazione di detto principio con riferimento alla legittimità di norme tributarie che de­terminano disparità di trattamento v., tra gli altri, FALSITTA, Il principio costituzionale di uguaglianza in materia tributaria e l’illegittimità dell’art. 2 della Legge 10 dicembre 1961, n. 1346, concernente l’aumento dell’ad­dizionale “pro E.C.A.”, in Giur. it., 1964, I, 1, cc. 676-678; FALSITTA, Profili di in­costituzionalità della presunzione legale di esistenza di mobilia, gioielli e denaro nell’attivo ereditario e limiti alla prova contra­ria, in Giur. it., 1967, I, c. 1186; TOSI, Principi generali del sistema tributario locale, in LECCISOTTI-MARINO-PERRONE(diretto da), L’autonomia finanziaria degli enti locali territoriali, Roma-Milano, 1994, p. 41; AMATUCCI, Il principio di non discriminazione fiscale, Napoli, 1996, p. 19 s.; SALA, Imposte speciali e connessi problemi di uguaglianza tributaria dopo la recente pronuncia della Corte costituzionale in materia di Ici (sent. n. 111/1997), in Riv. dir. trib., 1997, I, p. 892 s.; nonché PALADIN, Il principio di eguaglianza tributa­ria nella giurisprudenza costituzionale italiana, in Riv. dir. trib., 1997, I, p. 309 s. Giova qui peraltro ricordare che anche la Corte costituzionale, nella fondamentale sent. 26 marzo 1980, n. 42, concernente la legittimità dell’assoggettamento ad ILOR dei redditi di lavoro autonomo, ha sostenuto che «la discriminazione qualitativa dei redditi non implica soltanto che le rispettive fonti di produzione siano diverse bensì richiede (per dimostrarsi costituzionalmente legittima) che a questa diversità corrisponda una peculiare e differenziata capacità contributiva, propria dei redditi incisi rispetto ai redditi esclusi dal tributo, a parità di ammontare della base imponibile. E nulla consente di desumere, né dai lavori preparatori né dal testo delle norme riguardanti l’imposta in esame, che la capacità posta a base dell’I.Lo.R. possa farsi consistere nelle caratteristiche differenziali delle varie forme di lavoro, per sé considerato».

[22] È qui che si innesta, ad avviso della Corte costituzionale, il compito del legislatore di individuare le soluzioni da adottare nelle diverse fattispecie astratte, attraverso la ponderazione dei molteplici interessi – di rango generale ed individuale – che vengono di volta in volta in rilievo, onde conciliare le esigenze finanziarie dello Stato con quelle dei cittadini chiamati a farsi carico delle spese pubbliche. In questo senso v., tra le altre, sent. 7 luglio 1982, n. 134; sent. 8 luglio 1982, n. 143; ord. 14-21 gennaio 1988, n. 51; ord. 21 gennaio 1988, n. 52; ord. 29 luglio 1988, n. 948; ord. 11-24 gennaio 1989, n. 26; ord. 23 aprile-13 maggio 1991, n. 206.

[23] In argomento v. anche GAFFURI, La tassazione dei redditi d’impresa prodotti all’estero, Milano, 2008, p. 401.

[24] Pur dovendosi tener presente del fatto che «la giurisprudenza vertente su restrizioni all’esercizio delle libertà di circolazione in seno alla Comunità non può essere integralmente applicata ai movimenti di capitali tra gli Stati membri e i paesi terzi, in quanto tali movimenti si collocano in un contesto giuridico diverso (v., in tal senso, sentenza 18 dicembre 2007, causa C-101/05, A, Racc. pag. 1-11531, punto 60)»: v. sent. 19 novembre 2009, causa C-540/07, Commission v. Italy.

[25] Afferma in proposito la Corte che occorre distinguere i trattamenti diseguali (consentiti dal Trattato) dalle discriminazioni arbitrarie (vietate in quanto riguardino situazioni oggettivamente paragonabili e non siano altrimenti giustificabili da motivi imperativi di interesse generale), e dalle restrizioni dissimulate, anch’esse vietate: v., tra le altre, le sentt. 6 giugno 2000, causa C-35/98, Verkooijen; 7 settembre 2004, causa C-319/02, Manninen; sent. 14 settembre 2006, causa C-386/04, Centro di Musicologia Walter Stauffer. Per un’ampia e ragionata esposizione delle sentenze della Corte di Giustizia, v. altresì LAROMA JEZZI, Integrazione negativa e fiscalità diretta. L’impatto delle libertà fondamentali sui sistemi tributari dell’Unione Europea, Pisa, 2012, part. p. 236 s.

[26] Trattasi di quella che viene definita come “Gebhard rule”, sintetizzata nella sentenza della Corte 30 novembre 1995, causa C-55/94, Gebhard, laddove si precisa che «i provvedimenti nazionali che possono ostacolare o scoraggiare l’esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato devono soddisfare quattro condizioni: essi devono applicarsi in modo non discriminatorio, essere giustificati da motivi imperiosi di interesse pubblico, essere idonei a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo».

[27] Tra i quali vanno annoverati: a) la coerenza del sistema fiscale – intesa quale correlazione in capo allo stesso Stato tra il riconoscimento di una deduzione a favore di un contribuente e la corrispondente tassazione nei confronti di un altro (v. sent. 28 gennaio 1992, causa C-300/90, Commission v. Belgium), ma non già come coincidenza (in rapporto all’obiettivo di evitare la doppia imposizione economica) tra lo Stato di residenza della società che abbia tassato gli utili da questa prodotti e quello di residenza del socio che abbia deciso di esentare detti utili nel momento del loro incasso sotto forma di dividendi (v. sent. 7 settembre 2004, causa C-319/02, Manninen) – b) l’esigenza di garantire l’effettività dei controlli fiscali – la quale non può prescindere dalla possibilità di ricorrere alle direttive in materia di cooperazione amministrativa in materia fiscale, dalla possibilità di subordinare la concessione di misure di favore all’esibizione della documentazione comprovante la sussistenza dei requisiti (v. sent. 28 gennaio 1992, causa C-204/90, Bachmann), nonché dall’esistenza di convenzioni che prevedano lo scambio di informazioni (v. sent. 19 novembre 2009, causa C-540/07, Commission v. Italy) – c) l’esigenza di contrastare comportamenti evasivi o abusivi – questi ultimi consistenti nell’utilizzo di costruzioni puramente artificiose (v. sent. 12 dicembre 2002, causa C-324/00, Lankhorst-Hohorst, e sent. 12 settembre 2006, causa C-196/04, Cadbury Schweppes). Sulla rilevanza del c.d. rule of reason test al fine di valutare l’idoneità degli interessi nazionali a legittimare una deroga alle libertà fondamentali v. BORIA, Diritto tributario europeo, Milano, 2010, p. 125 e p. 180 s.; nonché AMATUCCI, Il principio di non discriminazione fiscale, Padova, 1998, p. 157 s.; MELIS, Libertà di circolazione dei lavoratori, libertà di stabilimento e principio di non discriminazione nell’im­posizione diretta: note sistematiche sulla giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee, in Rass. trib., 2000, p. 1165 s.; BIZIOLI, Il rapporto tra libertà di stabilimento e principio di non discriminazione in materia fiscale: una applicazione nel recente caso Imperial Chemical Industries, in Dir. prat. trib., 1999, II, p. 343 s.; GIORGI, La libera circolazione dei capitali nella Comunità europea ed il regime impositivo dei dividendi nel diritto interno, in Rass. trib., 2000, pp. 1365-1366.

[28] Osserva in proposito BORIA, Diritto tributario europeo, cit., p. 255, che il principio di proporzionalità risponde «ad una logica di bilanciamento di interessi contrapposti (comunitario e nazionale) secondo una valutazione di efficienza strumentale e gradualistica della legge» e che lo stesso è rispettato allorché la compressione dei diritti in ragione del perseguimento di interessi pubblici nazionali sia l’unica possibile e sia realizzata in modo ragionevole oppure se non risultano forme di bilanciamento meno onerose per gli interessi individuali. La circostanza che le misure restrittive delle libertà fondamentali debbano essere ispirate al principio di proporzionalità è altresì evidenziata da AMATUCCI, Il principio di non discriminazione fiscal, cit., p. 154. Sul principio di proporzionalità v. anche MONDINI, Contributo allo studio del principio di proporzionalità nel sistema dell’IVA europea, Pisa, 2012, part. p. 117 s.; nonché MOSCHETTI, Il principio di proporzionalità come “giusta misura” del potere nell’evoluzione del diritto tributario, 2015, passim, part. pp. 13-22.

[29] L’obiettivo dell’esercizio dell’attività economica nell’altro Stato è enfatizzato dalla Corte di Giustizia nella nota sentenza Cadbury Schweppes (12 settembre 2006, causa C-196/04).

[30] La Corte di Giustizia, nella sent. 14 settembre 2006, causa C-386/04, Centro di Musicologia Walter Stauffer, ha testualmente affermato che «affinché le disposizioni relative alla libertà di stabilimento possano essere applicate, è in linea di principio necessario che sia assicurata una presenza permanente nello Stato membro ospitante e, in caso di acquisto e di possesso di beni immobili, che la gestione di tali beni sia attiva».

[31] Vd. sent. 13 aprile 2000, causa C-251/98, Baars, laddove la Corte di Giustizia ha sostenuto che l’elemento decisivo per riconoscere l’esistenza della libertà di circolazione dei capitali, piuttosto che della libertà di stabilimento, è costituito dalla «rilevanza» della partecipazione: «la libertà di stabilimento comprende la costituzione e la gestione di imprese, e in particolare di società, in uno Stato membro da parte del cittadino di un altro Stato membro. Si avvale quindi del suo diritto di stabilimento il cittadino di uno Stato membro che detenga nel capitale di una società stabilita in un altro Stato membro una partecipazione tale da conferirgli una sicura influenza sulle decisioni della società e da consentirgli di indirizzarne le attività». Peraltro, nella relazione dell’Avvocato Generale S. Alber nella citata causa viene efficacemente riassunto il rapporto di concorrenza tra libera circolazione di capitali e libertà di stabilimento: «1) Nel caso sussista una diretta lesione della libera circolazione dei capitali, la quale comporti solo indirettamente un ostacolo allo stabilimento, sono applicabili soltanto le norme relative alla circolazione dei capitali. 2) Nel caso sussista una diretta lesione della libertà di stabilimento, la quale, ostacolando lo stabilimento, comporti indirettamente una riduzione dei flussi di capitali tra gli Stati membri, sono applicabili unicamente le norme in materia di libertà di stabilimento. 3) Allorché sussiste una lesione sia della libera circolazione dei capitali sia del diritto di stabilimento, sono applicabili entrambe le libertà fondamentali e la misura nazionale deve soddisfare le condizioni poste a tutela di entrambe». Più di recente, la Corte è tornata sull’argomento con la sent. 13 marzo 2014, C-375/12, Margaretha Bouanich, ribadendo che «il trattamento fiscale dei dividendi può ricadere nella sfera di applicazione dell’articolo 49 TFUE, riguardante la libertà di stabilimento, e in quella dell’articolo 63 TFUE, relativo alla libera circolazione dei capitali» e che «una normativa nazionale destinata ad applicarsi esclusivamente alle partecipazioni che consentono di esercitare una sicura influenza sulle decisioni di una società e di determinarne le attività ricade nella sfera di applicazione dell’articolo 49 TFUE, relativo alla libertà di stabilimento. Per contro, disposizioni nazionali che siano applicabili a partecipazioni acquisite al solo scopo di realizzare un investimento finanziario, senza l’intento di influire sulla gestione e sul controllo dell’impresa, devono essere esaminate esclusivamente alla luce della libera circolazione dei capitali». In dottrina si è segnalato che, sebbene la disciplina di tali due istituti non sia omogenea (si pensi ai diversi limiti previsti dagli artt. 52 e 65 del TFUE ed alla circostanza che la libertà di circolazione dei capitali, diversamente dalla libertà di stabilimento, trova applicazione non solo per i movimenti di capitale tra gli Stati membri, ma anche per i movimenti tra Stati membri e Paesi extra-co­mu­nitari), essi tendono a sovrapporsi [v. BORIA, Diritto tributario europeo, cit., p. 140, secondo il quale la libertà di circolazione dei capitali «tende sovente a sovrapporsi, o comunque a combinarsi, con la libertà di stabilimento delle imprese; ed invero la raccolta di capitali trova la sua naturale manifestazione nella costituzione o nello sviluppo di imprese, particolarmente con riguardo all’aumento del capitale o alla dotazione finanziaria delle società residenti in uno Stato membro diverso rispetto a quello del soggetto finanziatore (perlopiù la società controllante)»] e che quella di circolazione dei capitali tutela, per l’appunto, la «circolazione e la raccolta dei capitali nello spazio libero comunitario al fine di permettere il concreto sviluppo delle iniziative produttive e commerciali» (così ancora BORIA, Diritto tributario europeo, cit., p. 140), mentre la libertà di stabilimento garantisce agli operatori la possibilità di «intraprendere ogni tipo di attività economica in uno o più Stati membri in maniera stabile e continuativa, senza che ciò comporti un trattamento deteriore rispetto ai cittadini di tali Stati membri che operano nel medesimo settore (c.d. market equality)» (così DORIGO, Il ruolo del diritto dell’Unione Europea, in CORDEIRO GUERRA, Diritto tributario internazionale, cit., p. 175). In argomento v. anche GARBARINO, Manuale di tassazione internazionale, cit., pp. 721-722; LAROMA JEZZI, Integrazione negativa e fiscalità diretta. L’impatto delle libertà fondamentali sui sistemi tributari dell’unione europea, Pisa, 2012, pp. 30-31; FAVI, Diritto di stabilimento e libertà di circolazione dei capitali nel­l’ambito delle imposte dirette, in Riv. dir. trib., 2001, III, p. 54.

[32] Vd. in tal senso, tra le altre, sent. 16 luglio 1998, causa C-246/96, Imperial Chemical Industries plc (ICI).

[33] In tal senso v., tra le altre, la sent. Baars, la quale, riprendendo quanto già sostenuto in precedenti pronunce, conferma che le disposizioni concernenti il diritto di stabilimento ostano, altresì, «a che lo Stato di origine ostacoli lo stabilimento in un altro Stato membro di un proprio cittadino». Come osserva giustamente FAVI, Diritto di stabilimento e libertà di circolazione dei capitali nell’ambito delle imposte dirette, in Riv. dir. trib., 2001, III, p. 51, in questi casi, il trattamento cui viene assoggettato il cittadino di uno Stato membro, da quello stesso Stato, deve essere paragonato con il trattamento che a quello stesso cittadino sarebbe stato applicato da quello stesso Stato se avesse ivi investito o svolto un’attività economica. Dunque, in questi casi, non saremmo di fronte a discriminazioni basate sulla cittadinanza, bensì su restrizioni basate sul luogo di stabilimento.

[34] Vd. art. 1, comma 518, lett. a) ed e), L. 24 dicembre 2012, n. 228.

[35] Il tetto dei 1.200 euro è stato inserito nella nota 3-ter all’art. 13 della Tariffa allegata al D.P.R. n. 642/1972 dall’art. 19, comma 3, D.L. n. 201/2011. Non è chiaro, tuttavia, se, a seguito delle modifiche apportate al citato art. 13 della Tariffa dal menzionato art. 19, D.L. n. 201, la nota 3 ter si riferisca al comma 2 bisovvero al comma 2 ter di detto art. 13. A dispetto dell’incerta collocazione delle note, pare che il tetto in questione sia da riferire alle comunicazioni di cui al comma 2 ter dell’art. 13 della Tariffa, per ragioni di carattere logico, visto che il tributo di cui al comma 2 ter è proporzionale, mentre quello di cui al comma 2 bisè stabilito in misura fissa. In tal senso, peraltro, è il D.M. 24 maggio 2012, il quale, all’art. 3, comma 4, riferisce il limite massimo in questione all’imposta di bollo di cui all’art. 13, comma 2 ter, della Tariffa. Giova peraltro segnalare che tale limite massimo è stato elevato ad euro 4.500 per il 2013 (per effetto dell’art. 1, comma 509, L. 24 dicembre 2012, n. 228) e poi ad euro 14.000, a decorrere dal 2014 (per effetto dell’art. 1, comma 581, lett. b, L. 27 dicembre 2013, n. 147), ma solamente per i soggetti diversi dalle persone fisiche. Di conseguenza, tali modifiche non rilevano ai fini delle considerazioni che stiamo qui sviluppando, dal momento che l’IVAFE è dovuta dalle sole persone fisiche, sicché, da questo punto di vista, non si prospetta alcuna diversità di trattamento con riferimento a tale tipologia di contribuenti.

[36] Ed invero, applicando l’aliquota dell’1 per mille, prevista per l’anno 2012 dal novellato art. 13, lett. 2 ter, della Tariffa allegata al D.P.R. n. 642/1972, ad un patrimonio di 1.200.000 euro si ottiene l’importo di 1.200 euro che costituisce il limite massimo di cui alla novellata nota 3 ter all’art. 13 testé richiamato. Sicché, per i patrimoni di valore superiore a 1.200.000 euro, l’imposta dovuta sarà sempre 1.200 euro, ma tale imposta sarà percentualmente sempre più bassa all’aumentare del patrimonio tassato.

[37] Nella misura in cui incide di meno – e dunque favorisce – i patrimoni più consistenti, peraltro contraddicendo le intenzioni che hanno ispirato le coeve misure impositive che, come si è accennato, in una logica redistributiva, sono state introdotte per colpire i beni di lusso (auto di grossa cilindrata, imbarcazioni di una certa dimensione, aeromobili) sul presupposto che questi rappresentino patrimonio eccedentario – e voluttuario – rispetto a quello normalmente posseduto dai contribuenti.

[38] Coerenza che – come sopra indicato – la Corte di Giustizia ha ravvisato nel collegamento diretto tra la deducibilità di un componente e la tassazione del corrispondente reddito: v., tra le altre, sentt. Bachmann e Commission V. Belgium.

[39] Ritiene in proposito l’Agenzia, nella circolare n. 28/E del 2 luglio 2012, che «Ai fini dell’individuazione dei diritti reali che attribuiscono ai loro titolari l’obbligo passivo del­l’im­posta, si deve fare riferimento agli analoghi istituti previsti negli ordinamenti esteri in cui l’immobile è ubicato. Ad esempio, si rileva che per gli immobili situati in Paesi di com­mon law può sussistere sia un diritto di proprietà fondiaria assoluta – “freehold” – che un diritto al possesso dei beni – “leasehold”. Quest’ultimo dà diritto al possesso di beni immobili, disgiuntamente alla proprietà, solitamente per un periodo di tempo molto elevato, dietro il pagamento di un corrispettivo. Considerato che tale istituto presenta maggiori analogie con i diritti reali come disciplinati dall’ordinamento italiano (in particolare, con l’usufrutto), piuttosto che con il diritto di locazione, si ritiene che in tal caso sono tenuti al pagamento dell’imposta in questione i titolari di tale diritto e non anche i titolari della proprietà fondiaria assoluta».

[40] Trattasi, come detto, del Provvedimento del Direttore dell’Agenzia prot. n. 2012/72442, il quale annovera tra le attività finanziarie da assoggettare ad IVAFE, se detenute all’estero: «partecipazioni al capitale o al patrimonio di soggetti residenti o non residenti, obbligazioni italiane o estere e titoli similari … – contratti di natura finanziaria stipulati con controparti non residenti, tra cui, finanziamenti, riporti, pronti contro termine e prestito titoli … – ogni altra attività da cui possono derivare redditi di capitale o redditi diversi di natura finanziaria di fonte estera».

[41] In virtù di quanto dispone il secondo periodo del comma 20 dell’art. 19, l’IVAFE è dovuta in misura fissa pari a quella prevista dall’art. 13, comma 2 bis, lett. a), della Tariffa (vale a dire, pari ad euro 34,20 all’anno, trattandosi di persone fisiche); mentre il Provv. Prot. 2012/72442 precisa che «l’imposta non è dovuta quando il valore medio di giacenza annuo risultante dagli estratti e dai libretti è complessivamente non superiore a euro 5.000», analogamente a quanto previsto dalla novellata nota 3 bis all’art. 13 della tariffa allegata al D.P.R. n. 642/1972.

[42] Con la conseguenza che il diverso trattamento fiscale degli investimenti di natura finanziaria, a seconda che siano effettuati in Italia o in un altro Stato membro dell’UE o dello Spazio economico europeo (SEE), determinerebbe una violazione del principio di libera circolazione dei capitali sancito dall’art. 63 del Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE) e dall’art. 40 dell’Accordo sullo Spazio economico europeo.

[43] Il comma 19 si limitava a parlare di «attività finanziarie detenute all’estero», senza alcuna specificazione, né sul concetto di “attività finanziaria” né su quello di “detenzione”.

[44] Giacché il menzionato comma 1 bis fa espresso riferimento alla “possibilità” che tali titoli siano negoziati, e non già all’effettività della negoziazione.

[45] «Ente gestore» che lo stesso art. 1 definisce come «il soggetto che a qualsiasi titolo esercita sul territorio della Repubblica l’attività bancaria, finanziaria o assicurativa … che si relazioni direttamente o indirettamente con il cliente anche ai fini delle comunicazioni periodiche relative al rapporto intrattenuto e del rendiconto effettuato sotto qualsiasi forma».

[46] Quando, invece, i titoli sono detenuti per il tramite di intermediari operanti nel territorio della Repubblica, gli stessi sono assoggettati all’imposta di bollo. Giova sul punto rammentare che lo stesso Provvedimento del Direttore dell’Agenzia stabilisce che «le attività finanziarie oggetto di un contratto di amministrazione con una società fiduciaria residente o di gestione con un intermediario residente, sono soggette all’imposta di bollo di cui all’art. 13, commi 2-bis e 2-ter, della Tariffa … e sulle stesse non è dovuta l’imposta sul valore delle attività finanziarie detenute all’estero».

[47] Come ho precisato nel precedente par. 3.

[48] Pur con le differenze su cui dirò nel par. 7.

[49] Del resto, il menzionato Provvedimento del Direttore dell’Agenzia dovrebbe essere considerato illegittimo nella misura in cui conducesse a delineare un ambito di applicazione della legge che contrasta con i principi comunitari: v., in termini generali sui rapporti tra gli atti amministrativi e le fonti comunitarie, RAMAJOLI-VILLATA, Contrasto di un atto con il diritto europeo, in Treccani – Libro dell’anno del diritto 2012, Roma, 2012, p. 283 s.

[50] Così prevede l’art. 13, comma 2 ter, della Tariffa.

[51] Così prevede l’art. 19, comma 20, D.L. n. 201/2011.

[52] Vd. art. 13, comma 4, D.L. n. 201/2011.

[53] Vd. art. 13, comma 5, D.L. n. 201/2011.

[54] Vd. art. 5, comma 5, D.Lgs. n. 504/1992, richiamato dall’art. 13, comma 3, D.L. n. 201/2011.

[55] Sul punto v. anche SALANITRO, Prime riflessioni sull’imposta sul valore degli immobili situati all’estero, cit., p. 71, il quale ritiene che il criterio di determinazione della base imponibile sia unico e costituito dal valore venale.

[56] L’Agenzia delle entrate, nella Circolare n. 28/E del 2012, è giunta addirittura ad ipotizzare – andando oltre il dato normativo – l’applicazione dei moltiplicatori nazionali ai valori determinati dal Paese estero espressivi del solo reddito medio ordinario dei beni, allorquando in detto Paese non sia previsto un valore catastale (come, ad esempio, avviene in Francia).

[57] Sarebbe del resto impensabile attribuire un valore catastale in base ai criteri estimativi italiani agli immobili esteri.

[58] Così ancora l’art. 19, comma 20, D.L. n. 201/2011.

[59] Come precisa il Provvedimento n. 2012/72442 del Direttore dell’Agenzia.

[60] Cfr. art. 3, D.M. 24 maggio 2012.

[61] Sia esso il valore catastale, il reddito dominicale o il valore venale in comune commercio.

[62] Ma anche per gli immobili UE in mancanza di un valore catastale.

[63] In particolare, tale meccanismo – previsto dai commi 16 e 21 dell’art. 19 – consiste nella “deduzione” (recte: detrazione) dell’imposta assolta all’estero – allorché anche questa (al pari dell’IVAFE e dell’IVIE) abbia una connotazione di imposta patrimoniale – fino a concorrenza dell’imposta dovuta in Italia: di conseguenza, l’eventuale doppia imposizione viene eliminata attraverso la rinuncia unilaterale dello Stato italiano alla tassazione, rinuncia che tuttavia non giunge fino ad annullare il plus dell’imposizione eventualmente subita all’estero rispetto a quella dovuta in Italia, nel caso in cui le aliquote estere siano maggiori di quella italiana. Il che mi sembra tutto sommato ragionevole (oltre che in linea con quanto previsto nelle convenzioni contro le doppie imposizioni, recanti una clausola analoga a quella di cui all’art. 23.B del Modello OCSE), giacché l’eventuale maggiore imposizione rispetto a quella italiana dipende dalle decisioni fiscali dello Stato nel quale il contribuente, volontariamente, ha deciso di localizzare i suoi investimenti finanziari e non mi pare sia ravvisabile un principio – né di rango costituzionale, né di diritto internazionale – che imponga ad uno Stato di farsi carico di eliminare le divergenze di imposizione che si verificano in ragione dei livelli di imposizione dei diversi Paesi, conguagliando ai propri contribuenti le maggiori imposte da questi assolte all’estero, oltre a quanto necessario per evitare la duplicazione d’imposta (il profilo è evidenziato, sulla scorta della giurisprudenza della Corte di Giustizia delle sentenze Gilly e Schempp, anche da LAROMA JEZZI, Integrazione negativa e fiscalità diretta. L’impatto delle libertà fondamentali sui sistemi tributari del­l’unio­ne europea, cit., p. 56-60; sulla giustificazione rispetto ai principi costituzionali del credito per le imposte estere v. GAFFURI, La tassazione dei redditi d’impresa prodotti al­l’estero, cit., p. 383 s.). In ciò, comunque, si realizza una diversità rispetto al meccanismo previsto in materia di imposizione sui redditi dall’art. 165 del TUIR, il quale contempla una possibilità di recuperare anche le maggiori imposte assolte all’estero (rispetto, però, non già all’imposta nazionale tout court, bensì alla quota di imposta nazionale parametrata al rapporto tra reddito estero e reddito complessivo) attraverso la compensazione delle stesse con le eventuali eccedenze di imposta nazionale (rispetto all’imposta estera) realizzate negli otto anni precedenti e di quelle che si dovessero realizzare negli otto anni successivi. Inoltre, il comma 16 dell’art. 19 stabilisce che per gli immobili situati in Paesi appartenenti alla Unione europea o in Paesi aderenti allo Spazio economico europeo che garantiscono un adeguato scambio di informazioni, si scomputano dall’IVIE, oltre alle imposte di natura patrimoniale assolte sull’immobile all’estero, anche eventuali imposte di natura reddituale gravanti sullo stesso immobile, non già detratte ai sensi dell’art. 165, D.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917: si realizza, così, la possibilità di un recupero, o di un’accele­razio­ne nel recupero, delle eccedenze di imposte reddituali estere (gravanti sull’immo­bile), possibilità che tuttavia non si estende agli immobili situati in Paesi extraeuropei e che dunque si risolve in una disparità di trattamento difficile da giustificare allorché si tratti di Paesi con i quali siano in vigore convenzioni contro le doppie imposizioni che assicurano lo scambio di informazioni (sul punto v. anche SALANITRO, Prime riflessioni sull’imposta sul valore degli immobili situati all’estero, cit., p. 76).

[64] Rileva in proposito CORDEIRO GUERRA, Capacità contributiva e imposizione ultraterritoriale, in CORDEIRO GUERRA, Diritto tributario internazionale. Istituzioni, cit., pp. 96-97, che «la tassazione dell’intera ricchezza riferibile al soggetto, indipendentemente dal luogo di produzione della stessa, non può che avvenire in ragione del fatto che la completa integrazione della persona nella comunità consente di attribuire rilevanza a vicende economiche che pur verificandosi fuori dei confini nazionali possono essere riguardati come tasselli della sua complessiva capacità contributiva. All’opposto, nei confronti di un soggetto in contatto con la collettività solo relativamente a specifici episodi sintomatici di idoneità alla contribuzione, ma non di un legame preferenziale e assorbente individuo-comunità, non troverebbe fondamento la chiamata a concorrere con tutte le proprie risorse alle spese pubbliche di quel gruppo sociale». In senso conforme v. le interessanti argomentazioni sviluppate da GAFFURI, La tassazione dei redditi d’impresa prodotti all’estero, cit., p. 316 s.; e da SALANITRO, Prime riflessioni sull’imposta sul valore degli immobili situati all’estero, cit., pp. 85-88. Nondimeno, come ho già avuto occasione di segnalare (v. VIOTTO, Il regime tributario della plusvalenza da partecipazioni, Torino, 2013, pp. 131-133), il criterio di tassazione oggettivo della fonte è anch’esso idoneo ad esprimere un collegamento stabile tra la ricchezza prodotta e le spese pubbliche da finanziare, un collegamento – da apprezzare non tanto in termini di beneficio, e dunque in una prospettiva di scambio tra imposte pagate e utilità ricevute (prospettiva che è avulsa dal nostro art. 53 Cost.), quanto come parametro di misurazione della partecipazione ad una determinata collettività a prescindere dalla residenza – con il contesto economico e sociale di un altro Stato e con le spese pubbliche di quello Stato che, da un lato, può giustificare un obbligo di contribuzione in quello Stato e, dall’altro lato, può rendere ragio­ne (quanto meno sul piano politico) di una attenuazione ovvero sterilizzazione dell’imposizione in Italia (limitatamente, beninteso, alla ricchezza prodotta all’estero), Paese nel quale le relazioni economiche e sociali sono sì più rilevanti in termini generali (tant’è che il soggetto è quivi fiscalmente residente), ma non rispetto alla specifica attività da cui scaturisce quella specifica ricchezza.

[65] In senso contrario v. SALANITRO, Prime riflessioni sull’imposta sul valore degli immobili situati all’estero, cit., pp. 59-62, il quale sembra preferire l’applicazione delle norme dettate dal codice civile in tema di residenza e di domicilio.

[66] Emesso in attuazione dell’art. 19, D.L. n. 201/2011.

[67] Sia pure nel limite massimo di 4.500 euro, per il 2013, e di 14.000 euro, a decorrere dal 2014, giusta quanto dispone ora la nota 3-ter all’art. 13, comma 12 bis della Tariffa allegata al D.P.R. n. 642/1972, per effetto delle modifiche introdotte dall’art. 1, comma 509, L. 24 dicembre 2012, n. 228, e dall’art. 1, comma 581, L. 27 dicembre 2013, n. 147.

[68] Ovviamente se si condivide la tesi che riconosce nelle persone giuridiche dei soggetti idonei a manifestare un’autonoma capacità contributiva rispetto a quella delle persone fisiche che ne sono socie.

[69] Ricordo in proposito che ai sensi dell’art. 13, comma 2 ter, della Tariffa, l’imposta di bollo si applica, per ogni esemplare di comunicazione, «sul complessivo valore di mercato o, in mancanza, sul valore nominale o di rimborso».

[70] Su cui mi permetto qui di rinviare, anche per gli approfondimenti ed i riferimenti bibliografici al mio Il regime tributario delle plusvalenze da partecipazioni, cit., p. 86 s.

[71] È dunque sufficiente possedere immobili o attività finanziarie all’estero per il tramite di una società residente in Italia per evitare l’IVAFE e l’IVIE.

[72] Lo stesso dicasi per il caso in cui la società di capitali detenga investimenti in immobili situati in Italia e le relative partecipazioni siano detenute in Italia nell’ambito di rapporti contrattuali con enti gestori operanti nel nostro territorio.

[73] Che rendono meno evidente la natura patrimoniale dei singoli prelievi e che potrebbero consentire – a chi volesse fermarsi all’aspetto formale – di ravvisare elementi per tentare giustificare talune delle incoerenze che ho evidenziato nel corso del presente lavoro.


  • Giappichelli Social