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Green deal e politiche fiscali territoriali. Il nuovo quadro europeo dell'integrazione per differenziazione

Rossella Miceli

L’evoluzione della disciplina della concorrenza e il consolidamento dell’imposta­zione teorica della economia sociale di mercato hanno valorizzato il principio di differenziazione nella politica ambientale. Tale impostazione si è conclamata nel Green Deal che definisce una linea innovativa di crescita sostenibile, nella quale assume un ruolo centrale la dimensione territoriale dell’ambiente e l’utilizzo della leva fiscale. In questo modo la politica fiscale territoriale è destinata ad avviare un percorso di integrazione per differenziazione nel quale la disciplina degli aiuti di Stato assume la natura di paradigma generale e di strumento privilegiato di azione sul territorio.

 

Green deal and territorial fiscal policies. The new european framework for integration by differentiation

The evolution of competition policy and the consolidation of a theoretical approach set out by the social market economy have enhanced the principle of differentiation in the European environmental policy. This approach was confirmed in the Green Deal that defines an innovative line of sustainable growth, in which the territorial dimension of the environment and the use of tax leverage play a central role. In this way, the territorial fiscal policy is destined to launch a path of integration by differentiation, in which the discipline of fiscal State aids assumes the nature both of a general paradigm and of a privileged instrument of action on the territory.

Keywords: environmental taxation, Green Deal, social market economy, principle of differentiation, fiscal State aid.

Sommario:

1. Premessa sistematica - 2. L’impostazione della politica europea di sviluppo. L’economia sociale di mercato e il paradigma degli aiuti di Stato - 2.1. La politica di integrazione per differenziazione - 2.2. Gli aiuti di Stato regionali - 3. L’evoluzione della politica ambientale. Le due linee di sviluppo - 3.1. Il Green deal - 4. I nuovi valori europei di riferimento della politica fiscale ambientale a livello territoriale - 4.1. Le discipline ambientali e territoriali ammesse in materia fiscale. I criteri generali - 4.2. Le altre politiche fiscali di incentivazione ambientale - 5. Considerazioni conclusive - NOTE


1. Premessa sistematica

Le recenti evoluzioni europee in materia di ambiente annunciano l’appros­simarsi di una nuova epoca storica finalizzata alla transizione ecologica dei diversi settori economici. È evidente come l’Unione abbia preso atto della centralità del tema ambiente nello sviluppo economico e sociale europeo ed abbia, in tal modo, stabilito una assoluta priorità degli obiettivi di crescita sostenibile. Artefice di tale svolta è la Commissione, l’organo esecutivo dell’Unione, che con la redazione del Green deal ha inaugurato un nuovo percorso ideologico e normativo destinato ad accompagnare l’attività europea fino al 2050 [1]. Il Green deal, come si metterà in luce nel presente contributo, definisce una linea innovativa di politica ambientale, nella quale assume un ruolo centrale l’utilizzo della leva fiscale. Si tratta di un profilo di estremo interesse per la materia tributaria destinataria di importanti aperture e di grandi aspettative da parte dell’Unione europea. Si ritiene che tali aperture incideranno in modo significativo sulle politiche territoriali, definendo innovativi percorsi di sviluppo. In tale ambito, scopo del presente contributo è quello di valutare l’im­patto del Green deal sulla politica fiscale territoriale secondo una prospettiva esclusivamente europea. In questa direzione, pertanto, non saranno affrontati, se non incidentalmente, i temi legati alle difficoltà nazionali di attuare efficaci politiche ambientali a livello territoriale; tali difficoltà – come noto – si individuano principalmente, da un lato, nella mancata devoluzione di adeguati poteri di governo agli Enti territoriali nazionali [2] e, dall’altro, nelle complesse categorie giuridiche che sono state messe a punto a livello europeo [3]. La dimensione territoriale dell’ambiente è un aspetto di grande rilievo nella politica europea, ove da sempre si è posta in luce la necessità di discipline differenziate sulla base delle caratteristiche di ogni area geografica. Il principio di differenziazione è infatti un pilastro della politica ambientale, espressamente regolato nell’art. 191 TFUE (Trattato sul funzionamento dell’Unione europea). L’evoluzione della politica della concorrenza e, in particolare, il consolidamento dell’impostazione teorica della economia sociale di mercato [continua ..]

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2. L’impostazione della politica europea di sviluppo. L’economia sociale di mercato e il paradigma degli aiuti di Stato

Prima di entrare nel merito della politica ambientale, con riferimento alla materia fiscale, appare necessario effettuare una premessa sulla impostazione teorica che presiede la linea di sviluppo dell’Unione europea e che si conclama con l’attuale piano di transizione ecologica. Il riferimento è all’economia sociale di mercato [4], importante posizione ideologica che da anni giustifica diverse scelte europee effettuate nelle sedi istituzionali [5]. L’importanza di tale ideologia si comprende soprattutto alla luce dell’evolu­zione della disciplina degli aiuti di Stato, data la stretta correlazione che esiste tra i principi dell’economia sociale di mercato e la materia degli aiuti di Stato [6]. La correlazione in esame definisce un binomio molto importante per comprendere il percorso di crescita dell’Unione europea diretto alla valorizzazione dei valori sociali nel mercato [7], come si metterà in luce nel presente paragrafo. La nascita dell’Unione europea avviene sulla scia del pensiero liberale nell’ambito del quale si scontrano due differenti ideologie: il liberismo classico [8] e l’economia sociale di mercato [9]. Entrambe le correnti di pensiero sono presenti in sede di definizione del Trattato ma la prima è destinata nel corso della iniziale fase di sviluppo della Comunità europea a rivestire un ruolo più importante [10]. Una politica maggiormente improntata ai principi del liberismo economico è stata quella che ha consentito agli Stati un’agevole accettazione del progetto europeo, in quanto non ha inciso sui piani di sviluppo e sulle politiche sociali nazionali. Come anticipato, l’impostazione in esame è attestata dalla disciplina degli aiuti di Stato. Tale disciplina definisce la scelta che l’Unione ha effettuato in merito al tema generale dell’intervento dello Stato nell’economia (il noto tema Stato/mer­cato), contenendo al suo interno una serie di soluzioni che l’evoluzione del pensiero europeo ha reso possibili sulla base della disciplina esistente [11]. Come noto, infatti, gli equilibri di tale disciplina si sono evoluti e modificati nel tempo grazie alle caratteristiche strutturali della disciplina medesima. La materia degli aiuti di Stato è basata su concetti (mercato e concorrenza) mobili (ovvero ampiamente adattabili alle evoluzioni dei [continua ..]

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2.1. La politica di integrazione per differenziazione

Negli ultimi anni il principio di integrazione per differenziazione si è affermato in modo decisivo, definendo una nuova linea di sviluppo condivisa [24], finalizzata a valorizzare le differenze nel processo europeo di sviluppo. Quella di integrazione per differenziazione definisce un’impostazione che si è resa necessaria a causa dell’ampiamento territoriale dell’Unione (che ha gradualmente accolto tutti i Paesi europei) e della crescita delle competenze e delle politiche soprattutto sociali [25]. Territorio e competenze sociali costituiscono campi che hanno rilevato molti problemi nella definizione di politiche uniformi a causa di un’oggettiva complessità nella messa a punto di progetti unitari [26]. Tali fattori hanno reso necessario un compromesso “territoriale” e “materiale” che si è tradotto in una maggiore esigenza di flessibilità [27]. Sebbene il sistema europeo fosse finalizzato alla creazione di un mercato comune frutto di una unificazione giuridica e sebbene gli strumenti a favore della definizione dell’acquis comunitario fossero prevalenti, il principio di integrazione per differenziazione è presente nel Trattato in diversi momenti. Con l’evoluzione dei tempi, poi, tale principio si è incrementato ed arricchito di nuovi strumenti [28]. In linea generale, la differenziazione può essere di tipo strumentale (o positivo) o di tipo costituzionale (o negativo) [29]. La prima qualifica le ipotesi in cui la valorizzazione delle differenze e la definizione di una disciplina adeguata costituiscono la base per addivenire ad una forma di reale integrazione, la quale non sarebbe possibile con regole uniformi o con i principi della armonizzazione o del ravvicinamento, in quanto queste ultime tecniche tendono alla eliminazione delle differenze attraverso una regolamentazione comune. Le differenze sono destinate ad essere individuate e regolate con strumenti autonomi, definendo un fattore ineliminabile per il raggiungimento degli o­biettivi europei. In tale assetto la differenziazione è strumentale all’uniformità e sostanzialmente transitoria. In questo senso tale politica di differenziazione è qualificata come positiva. La seconda ipotesi, invece, definisce fattispecie in cui le differenze sono destinate a permanere in quanto qualificano casi di diversificazione collegati alla [continua ..]

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2.2. Gli aiuti di Stato regionali

La prima forma di integrazione per differenziazione nella materia degli aiuti di Stato è avvenuta in relazione al territorio. Tradizionalmente quelli regionali sono una tipologia di aiuti, rivolti ad aree geografiche circoscritte, che possono essere autorizzati dalla Commissione europea sulla base dell’art. 107, par. 3, TFUE. In particolare, tali aiuti sono regolati dalla lett. a) e c) che prevedono misure differenti a seconda della circostanza che l’area geografica interessata sia qualificabile come svantaggiata rispetto alla media europea o a quella nazionale. La lett. a) mira, quindi, al sostegno di aree geografiche la cui situazione economica sia estremamente disagiata rispetto all’Unione europea nel suo complesso e registrano un tenore di vita basso e una strutturale sottoccupazione; la lettera c), invece, promuove la crescita economica di aree più povere e meno sviluppate rispetto alla media nazionale dello Stato di appartenenza [32]. Sono poi previsti dei regolamenti generali di esenzione che contengono le condizioni alle quali gli aiuti regionali possono essere introdotti senza preventiva notifica e (preventiva) autorizzazione [33]. Con l’emanazione dei suddetti regolamenti la Commissione europea ha reso unitaria la disciplina degli aiuti regionali che costituiscono, da sempre, un’area molto importante di intervento socio-economico. La Commissione redige periodicamente, in collaborazione con gli Stati membri, una “Carta regionale” evidenziando le zone in cui saranno considerati ammissibili gli aiuti di cui alle lett. a) e c), le tipologie di aiuto e l’in­tensità dei medesimi. Per essere dichiarati compatibili con il sistema previsto dal Trattato, ed in particolare con il disposto della lett. c), gli aiuti a finalità regionale devono inserirsi in una politica coerente dello Stato membro, compatibile con i fondi strutturali, e contribuire a favorire lo sviluppo sociale ed economico della regione considerata [34]. In linea di principio gli aiuti regionali sono di tipo orizzontale ovvero possono essere applicati in tutti i settori dell’attività economica, con l’eccezione di materie che godono in ambito europeo di specifiche regolamentazioni. Recentemente la Commissione ha rivisto gli orientamenti sugli aiuti regionali al fine di adeguarli alla crisi economica derivante dalla pandemia e alla politica ambientale del Grean deal. In [continua ..]

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3. L’evoluzione della politica ambientale. Le due linee di sviluppo

Sul tessuto ideologico descritto si è inserita gradualmente la politica ambientale che ha registrato un percorso autonomo. È noto come la politica ambientale trovi le sue radici nel contesto europeo ed internazionale. In tali assetti l’ambiente ha assunto gradualmente il valore di bene universale, da rispettare e proteggere secondo comuni linee guida, per garantire la sopravvivenza delle generazioni future ed un migliore tenore di vita di quelle presenti. Nel contesto europeo, in particolare, la materia ambientale è stata oggetto di una importante evoluzione storica [35]. Dopo una prima fase in cui non era presente una disciplina generale sul­l’ambiente e quest’ultimo era regolato solo strumentalmente agli obiettivi comunitari [36], con l’Atto Unico europeo del 1986 la tutela dell’ambiente ha ottenuto un pieno riconoscimento formale nell’ambito del Trattato, attraverso l’introduzione degli artt. 130 R/S/T (Titolo VIII). Con il Trattato di Maastricht del 1992, la tutela dell’ambiente viene promossa tra gli obiettivi della Comunità e si procede ad una riformulazione generale degli artt. 130R, 130S e 130T. Fra gli interventi degni di rilievo si evidenzia l’introduzione nell’art. 130R dei principi generali volti a regolare la politica ambientale in ambito comunitario, quali: la precauzione, l’azione preventiva e il principio del chi inquina paga. Nel Trattato di Maastricht si sostituisce il termine azione comunitaria in materia di ambiente con quello di politica (comunitaria in materia di ambiente) e si inaugura, in questo modo, un nuovo periodo, nel corso del quale la tutela dell’ambiente acquisisce progressivamente sempre maggiore importanza. Con il Trattato di Amsterdam del 1997 la tutela dell’ambiente diviene obiettivo fondamentale della politica europea ed alla stessa è dedicato il Titolo XIX (artt. 174, 175 e 176). L’impostazione è confermata con il Trattato di Nizza del 2001 e con il Trattato di Lisbona del 2007. Attualmente al tema della tutela dell’ambiente è destinato il Titolo XX del TFUE e, in particolare, gli artt. 191, 192, 193. Tale assetto normativo definisce un nucleo di principi fondamentali che costituisce la prima linea della politica ambientale ovvero quella finalizzata alla protezione e alla tutela dell’ambiente. Tale linea politica tiene conto dei valori europei ma non [continua ..]

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3.1. Il Green deal

Il progetto del Green deal [50], avviato su impulso della Commissione europea, costituisce un nuovo percorso ideologico e normativo volto ad affrontare i problemi del clima e dell’ambiente. I passaggi essenziali del Green deal si focalizzano in alcuni punti essenziali. Il progetto è volto ad una crescita sostenibile ed inclusiva; tutti i settori economici sono così chiamati ad effettuare una transizione ecologica ovvero un percorso di conversione dei propri principi e delle proprie discipline secondo parametri ecologici. L’obiettivo del Green deal non è quindi una mera tutela dell’ambiente ma la definizione di una politica di crescita economica sostenibile cioè effettuata sulla base dei valori ambientali. In questo senso il Green deal impone un ripensamento delle politiche di reperimento delle risorse all’interno di tutti i settori economici, introducendo la sostenibilità in ogni azione dell’Unione; si tratta quindi di una riforma che opera nel mercato per qualificarne un importante cambiamento. In seconda battuta il Green deal europeo si propone di definire un bilanciamento tra obiettivi economici, ambientali e sociali, facendo un uso coerente di tutte le leve politiche in suo possesso. L’ambiente viene in tal modo qualificato in un ambito ampio di valori generali, dimostrando come la politica in esame risponda ai principi dell’economia sociale di mercato [51]. In terza battuta il Grean deal prevede un percorso combinato tra l’Unione europea e gli Stati membri. In particolare, la Commissione dovrà assumere iniziative a livello europeo ed allo stesso tempo guidare un’attività all’interno degli Stati membri volta a garantire che la legislazione e le politiche nazionali siano attuate in modo conforme ai progetti condivisi. In questo quadro un ruolo importante assume la materia fiscale. Nel Green deal si definisce la materia fiscale quale strumento privilegiato per l’attuazione degli obiettivi ambientali [52]. Si rileva, in particolare, la necessità di attuare “riforme fiscali ben congeniate” al fine di stimolare la crescita economica ed attuare una transizione giusta [53]. Si ritiene, infatti, che il progetto in esame sia destinato a creare un contesto adatto alle riforme fiscali al fine di ridurre l’inquinamento ed allentare la pressione fiscale sul lavoro. In tale contesto si impone [continua ..]

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4. I nuovi valori europei di riferimento della politica fiscale ambientale a livello territoriale

Alla luce dell’analisi effettuata è possibile definire un quadro di valori generali che si impongono nelle politiche fiscali territoriali. In prima battuta emerge l’importante coinvolgimento della materia tributaria nei processi ideologici e giuridici di attuazione del Green deal. Si impone, quindi, a livello nazionale, una maturazione culturale volta a programmare strutturalmente tributi ed agevolazioni ambientali nonché a declinare disposizioni dello stesso tipo all’interno dei tributi esistenti, con particolare riferimento alle imposte dirette e all’IVA [57]. Il passaggio in esame si collega al principio di integrazione in base al quale tutte le materie giuridiche sono oggi chiamate a definire l’ambiente al loro interno; tale principio assume un rilievo più importante nella nostra materia in considerazione del ruolo riconosciuto alla fiscalità nel percorso di crescita am­bientale. In questa programmazione tutti gli strumenti tributari assumono valore per la definizione di politiche ambientali, trattandosi di un programma che supera gli obiettivi del principio chi inquina paga per assumere prospettive di ampio respiro, volte alla crescita sostenibile. A livello territoriale pertanto potranno essere utilizzati i tributi di scopo che attualmente costituiscono un valido strumento di regolazione locale dell’ambiente. Le suddette categorie di tributi hanno avuto una maggiore diffusione negli ultimi tempi (e soprattutto a livello territoriale) in quanto maggiormente compatibili con una politica locale improntata al principio del beneficio e alla copertura dei costi [58]. In seconda battuta emerge la circostanza che la politica fiscale ambientale sarà effettuata nel mercato nel rispetto dei principi della concorrenza. In tal modo si sposta il fulcro di principi della suddetta politica dall’art. 193, Titolo XX, TFUE al Titolo VI (relativo alle norme comuni sulla concorrenza, sulla fiscalità e sul ravvicinamento delle legislazioni), Capo 1 (regole sulla concorrenza) TFUE [59]. Nella nostra materia tale passaggio si declina nella valorizzazione dei paradigmi della disciplina degli aiuti di Stato che, come noto, ormai da anni regolano l’integrazione giuridica in materia fiscale [60]. Tale disciplina definisce la sintesi di principi che sanciscono entro che termini sono ammesse le norme fiscali selettive di favore per non ledere la concorrenza [continua ..]

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4.1. Le discipline ambientali e territoriali ammesse in materia fiscale. I criteri generali

In sede di attuazione del Green deal si è avviata un’attività di revisione degli aiuti ambientali ammessi, volta a declinare in modo più incisivo il bene ambiente con la politica della concorrenza. Ad oggi tale revisione non è stata ancora ultimata. La disciplina che ne emergerà è destinata ad affiancarsi a quella degli aiuti regionali. Si sottolinea, infatti, come anticipato, che si è operata una revisione sugli orientamenti degli aiuti regionali al fine di adeguarli alle priorità politiche del Green deal. Con la revisione di questi comparti disciplinari, si conferma la centralità del governo del territorio nelle politiche ambientali. In tale assetto si è prevista una copertura maggiore per gli aiuti regionali ed è stata individuata una categoria autonoma di Regioni (tipo C predefinite e non predefinite) che necessitano di interventi specifici per realizzare una tran­sizione economica giusta [61]. Nello stesso tempo si è attuata una semplificazione generale di alcune definizioni, della struttura e dei criteri di misurazione dell’intensità dell’aiuto in merito ai quali si valorizza il contributo dell’aiuto per la transizione verde. Si ritiene che gli aiuti ambientali ammessi siano destinati a divenire lo strumento di punta dell’attuale politica di transizione ecologica. Si tratta di strumenti che, in generale, gli Stati e le Regioni dovrebbero tendere ad utilizzare in considerazione della matrice europea della disciplina e dei contenuti della stessa, effettivamente volti ad una evoluzione ecologica e ad una crescita economica. L’utilizzo degli aiuti fiscali completa tale percorso rendendo le politiche ambientali più efficaci. Come noto, l’utilizzo degli aiuti ammessi all’interno della materia fiscale ha prodotto importanti risultati nelle politiche di sviluppo degli ultimi anni, realizzando il coinvolgimento di tutti i contribuenti che, fisiologicamente chiamati ad assolvere all’onere impositivo, sono più propensi ad attuare comportamenti virtuosi e a realizzare un immediato risparmio impositivo [62]. La natura territoriale del bene ambiente e la necessità di raggiungere obiettivi ecologici in tempi ragionevoli determina la preferenza per strumenti condivisi che abbiano una vocazione al governo del territorio. In tal senso gli aiuti in esame sono destinati alle [continua ..]

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4.2. Le altre politiche fiscali di incentivazione ambientale

Al di fuori dell’area degli aiuti ammessi senza preventiva notifica e delle politiche sancite a livello europeo, le altre iniziative assunte dagli Stati sono a nostro avviso destinate ad essere assoggettate ai principi generali in materia di aiuti di Stato ex art. 107, comma 1, TFUE. Tale riflessione deriva da due constatazioni generali. In prima battuta la considerazione che quelle ambientali sono politiche di incentivazione finalizzate a beneficiare determinati settori economici o soggetti che operino in modo ecosostenibile. Laddove tali politiche introducano trattamenti differenziati sarà molto difficile che non ricadano nel campo di applicazione degli aiuti di Stato, in ragione principalmente dell’ampiezza di tale campo. Si tratta di un carattere della disciplina che discende della declinazione del requisito della selettività; que­st’ultima, infatti, attraverso le varie forme che può assumere, ha reso la disciplina in esame potenzialmente applicabile ad una serie indeterminata di fattispecie fiscali [63]. I diversi modi in cui è stata costruita la selettività (di diritto, di fatto, materiale e territoriale) [64] hanno conferito alla disciplina degli aiuti la funzione di paradigma generale; quest’ultimo, attualmente, non riguarda più esclusivamente le agevolazioni fiscali, ma si riferisce alla disciplina dei tributi in generale, con particolare riferimento ai tributi di scopo, alla disciplina del presupposto ed alle esclusioni, all’effetto realizzato dall’insieme di tributi che operano verso i determinati settori economici o soggetti [65]. Ne deriva che anche laddove si introducano discipline generali non si può escludere che rientrino nel medesimo ambito di applicazione, in quanto può ricorrere una forma di selettività di fatto [66]. Ne emerge un campo di applicazione illimitato che può coinvolgere potenzialmente tutte le discipline tributarie. In tale assetto le diverse politiche fiscali territoriali, sia se attuate dallo Stato, sia dagli Enti territoriali dovranno appurare l’allineamento ai principi del­l’art. 107, par. 1, TFUE, paradigma volto a garantire una fiscalità promozionale che non incide sulla concorrenza e sul mercato.

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5. Considerazioni conclusive

La transizione ecologica inaugurata dal Green deal avvia una nuova epoca nella storia della fiscalità ambientale. In tale contesto si prende atto della necessità di politiche differenziate da effettuare nel mercato per la valorizzazione dell’ambiente, contemperando la crescita economica con i valori sociali, in ossequio ai principi dell’economia sociale di mercato. Ne emerge un contesto europeo e nazionale arricchito di nuovi spunti. La fiscalità costituisce uno strumento di promozione dell’ambiente. L’am­biente è declinato sulla base del principio di differenziazione che impone una diversificazione territoriale delle politiche promozionali. L’azione in esame è attuata dalla Commissione europea che intende realizzare questo progetto all’interno delle dinamiche del mercato e della concorrenza, avendo maturato l’idea che la valorizzazione dell’ambiente è contestualmente una crescita della forza economica dell’Unione. A tal fine si potenzia la seconda linea di politica ambientale che negli ultimi anni si era sviluppata in seno all’Europa ovvero quella realizzata con gli strumenti della concorrenza. Nella nostra materia la suddetta linea di sviluppo era stata implementata all’interno del paradigma degli aiuti di Stato, divenuto nel tempo uno strumento di integrazione giuridica molto efficace. La nuova linea di sviluppo della fiscalità ambientale declina il principio di differenziazione nell’ambito della disciplina degli aiuti di Stato, spostando l’asse di riferimento dal Titolo XX al Titolo VI del TFUE. In questo modo la politica fiscale territoriale è destinata ad avviare un percorso di integrazione per differenziazione che utilizza la disciplina degli aiuti di Stato quale strumento privilegiato di azione sul territorio. Nel rispetto delle peculiarità del territorio, saranno pertanto ammesse politiche fiscali differenziate nei limiti ed alle condizioni previste dai regolamenti di esenzione per categoria che, in ossequio al Green deal, stanno attuando una revisione degli aiuti ambientali. Questi ultimi sono destinati a divenire lo strumento principale di integrazione per differenziazione. Al di fuori di quest’area, a livello locale, rimane la possibilità di introdurre misure specifiche, le quali dovranno essere allineate ai principi generali in materia di aiuti di Stato, paradigmi destinati a [continua ..]

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NOTE

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