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Il cantiere aperto delle riforme del procedimento in cassazione: dai “pannicelli caldi” all'eterogenesi dei fini

Gianluca Selicato

I numerosi interventi “manutentivi” del giudizio di legittimità stratificatisi negli anni sono stati generalmente giustificati dal mantra della discrezionalità legislativa nella riconfigurazione degli istituti processuali in chiave acceleratoria o semplificatoria del procedimento in cassazione. Per assicurare tempi di risposta ragionevoli alla domanda di giustizia, si è infatti proposto un differente bilanciamento dei valori in gioco. Ciò che è mancato, però, è un vaglio di natura “sostanziale” delle conseguenze degli interventi riformatori dal momento che le principali indagini sui lineamenti evolutivi del rito di legittimità si sono concentrate sul profilo della (riconosciuta) compatibilità “formale” dei nuovi istituti con il principio del contraddittorio processuale. Eppure, la progressiva rinuncia alla trattazione orale e la discutibile semplificazione della motivazione della sentenza, soprattutto se riferite al processo tributario e sommate alle altre rinunce che l’ordinamento già esige dinanzi alle Commissioni tributarie, rischiano di vanificare gli obiettivi stessi delle riforme. È diffusa, del resto, la sensazione di una graduale ma inarrestabile perdita di efficienza degli uffici giudiziari – anziché di un loro rafforzamento – che potrebbe finanche tradursi in un sempre minore affidamento nel valore e nell’importanza della decisione dei Giudici Supremi dalla cui formazione le parti si sentono sempre più estromesse.

 

The open yard of reforms of the supreme court’s trial: from insufficient remedies to the heterogenesis of purposes

The numerous “maintenance” interventions of the trial before the Italian Supreme Court built up over the years have generally been justified by the mantra of legislative discretion in reshaping the procedural institutes in an accelerating or simplifying perspective. In order to ensure reasonable response times to the question of justice, a different balance of values at stake has been proposed. What has been lacking, however, is a “substantive” check of the consequences of reform interventions, since the main studies on the evolutionary features of the trial before the Italian Supreme Court have focused on the profile of the (recognised) “formal” compatibility of the new institutions with the principle of procedural cross-examination. Yet, the progressive renunciation of the oral discussion and the questionable simplification of the judgment’s motivation, especially if referred to the tax litigation and added to the other waivers that the legal system already requires before the lower Tax Courts, risk nullifying the very objectives of the reforms. Moreover, the feeling of a gradual (but unstoppable) loss of efficiency of the Courts – rather than their strengthening – is widespread, which may even bring to an ever less reliance on the value and importance of the decision of the Supreme Judges from whose formation the parties feel increasingly excluded.

Keywords: due process, Supreme Court, emergency rules, audi alteram partem principle, tax discipline.

Sommario:

1. Il ruolo della Suprema Corte, tra essere e dover essere - 2. L’affanno della funzione nomofilattica e i ‘pannicelli caldi’ del legislatore. La lucida analisi del Prof. Tesauro - 3. L’alluvione di ‘misure urgenti’ per la definizione del contenzioso pendente - 3.1. Il rilevante impatto processuale di un disordinato flusso continuo di interventi ‘multi-level’ di riforma del rito di legittimità, tra soluzioni legislative e rimedi di soft law - 4. Le sezioni semplici della Suprema Corte non sono tutte uguali: le possibili conseguenze del nuovo rito sui giudizi tributari - 4.1. La compatibilità “formale” dei nuovi istituti con il principio del contraddittorio processuale - 4.2. La dubbia compatibilità dei nuovi assetti con il giusto processo tributario in senso “sostanziale”. La progressiva rinuncia alla trattazione orale e la discutibile semplificazione della motivazione della sentenza - NOTE


1. Il ruolo della Suprema Corte, tra essere e dover essere

In una materia oggettivamente complessa e ad elevato contenuto tecnico, qual è la disciplina dei tributi e dei loro schemi di attuazione, la funzione nomofilattica della Corte di Cassazione [1] assolve un ruolo fondamentale. Pur all’interno di un ordinamento di civil law, che assegna al precedente giurisprudenziale una funzione complementare e meramente funzionale alla corretta applicazione della norma [2], l’attesa della pronuncia della Suprema Corte su controversie aventi ad oggetto fattispecie tributarie ‘nuove’ o connotate da elevata conflittualità nelle Corti di merito è ben nota agli operatori della materia. A torto o a ragione si ritiene che le sentenze di legittimità – anche quando non siano rese a Sezioni Unite – possano contribuire a diradare la nebbia alimentata da precetti legislativi oscuri, a superare la frequente sovrapposizione di istituti giuridici e a rimuovere l’ambiguità di enunciati normativi sui quali s’addensano sempre più numerose circolari, risoluzioni, principi di diritto degli uffici finanziari che, non di rado, tradiscono un’eccessiva cautela o la prevalenza delle esigenze di gettito. In altri termini, l’importanza del ruolo della Suprema Corte si avverte soprattutto al di fuori del casus decisus, manifestandosi sul piano della prevedibilità delle future decisioni [3] ed offrendo, in tal modo, un contributo fondamentale alla prevenzione e riduzione del contenzioso tra Fisco e contribuenti. La tax compliance, del resto, non può basarsi soltanto sulla disponibilità e facilità di accesso ad informazioni sulla condotta che gli Uffici finanziari terranno nel controllo di fattispecie oggettivamente incerte; essa riflette, piuttosto, il livello di convergenza delle rispettive opzioni ermeneutiche, dunque, la loro effettiva aderenza ai testi normativi e alla volontà del legislatore. Si tratta di uno scrutinio che è rimesso, in ultima istanza, proprio alla Cassazione dalle cui pronunce ci si attendono riferimenti più stabili ed inequivoci sulla corretta applicazione delle norme. Non è questa la sede per soffermarsi sui tanti casi in cui collegi differenti della Suprema Corte hanno fornito, a distanza di poco tempo ed a volte addirittura nello stesso giorno, indicazioni contraddittorie sull’identica questione controversa. È sufficiente qui evidenziare [continua ..]

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2. L’affanno della funzione nomofilattica e i ‘pannicelli caldi’ del legislatore. La lucida analisi del Prof. Tesauro

La crisi del giudizio di cassazione preoccupa da tempo i più raffinati cultori del diritto tributario processuale. Nel 2006, in una delle sue lucide e pungenti analisi, il Prof. Francesco Tesauro ne denunciava, senza mezzi termini, i principali limiti ricostruendo dinamiche e fenomeni che, dopo più di quindici anni, non sembrano affatto mutati [8]. Riferendosi al giudizio di legittimità nel suo complesso, egli parlava di “crisi gravissima” determinata dal dover «far fronte ad una massa crescente di ricorsi (circa 30 mila all’anno)», soffermandosi sui riflessi di tale congestione: «i nuovi orientamenti giurisprudenziali, seguiti anche dalla sezione tributaria della corte, come le frequentissime declaratorie di inammissibilità per difetto di autosufficienza dei motivi di ricorso, hanno una motivazione quasi esclusivamente deflattiva. La durata di giudizi tutt’altro che ragionevole. Assolvere il compito di nomofiliachia è sempre più arduo» [9]. L’analisi del Tesauro interveniva in un momento particolare della giurisdizione di legittimità, ovvero, a valle delle modifiche alle norme del codice di procedura civile contenute nel D.Lgs. 2 febbraio 2006, n. 40, che hanno provato ad offrire una prima risposta al generalizzato incremento delle iscrizioni a ruolo ma che venivano da Lui stesso profeticamente definite “pannicelli caldi”. Da allora ad oggi le cose non sono migliorate, soprattutto in riferimento al contenzioso fiscale, com’è testimoniato dalla “relazione sull’amministrazione della giustizia nell’anno 2020” presentata dal primo Presidente della Cassazione, Cons. Pietro Curzio, il 29 gennaio 2021, in occasione dell’inaugura­zione dell’anno giudiziario. Sebbene il 2020 sia stato influenzato dagli effetti della crisi pandemica e, prima ancora, dal relativo deflazionamento dei ruoli dovuto alla definizione agevolata delle controversie tributarie del 2018 [10], i dati illustrati confermano il grande affanno del Giudice di legittimità. In ordine alle (sole) nuove iscrizioni a ruolo, il settore tributario registra un incremento del 3,2% rispetto al 2019, in virtù di ben 9.841 nuovi ricorsi. In questo modo, nel 2020, la materia tributaria rappresenta «il 30,2% dei ricorsi iscritti con un aumento rispetto alla percentuale del 24,6% del 2019». In ordine alle [continua ..]

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3. L’alluvione di ‘misure urgenti’ per la definizione del contenzioso pendente

Rivoluzionando gli assetti del procedimento in Cassazione, la novella del 2016 ha stabilito una nuova disciplina del giudizio di legittimità che, come emerge chiaramente dai dati appena illustrati, non sembrerebbe aver centrato i suoi obiettivi ma che, cionondimeno, esige di essere verificata in funzione dei principi basilari del giusto processo e di altri nobili valori della nostra Costituzione, già messi a dura prova da antecedenti interventi, anch’essi di natura emergenziale. In punto di metodo conviene sottolineare che, nella dimensione del tributarista, non basta ripercorrere le indagini autorevolmente svolte da fini studiosi del diritto processuale civile [13]: se è vero, infatti, che la materia dei tributi trae ispirazione proprio dal codice processuale civile – ai cui istituti fa espresso rinvio a fronte di ogni lacuna della disciplina speciale del D.Lgs. n. 546/1992 – è pur vero che il fine proprio della tutela giudiziale del contribuente, quale rimedio ultimo avverso un provvedimento illegittimo le cui conseguenze, in caso di suo consolidamento, non sarebbero diversamente emendabili, impone di verificare la tenuta dell’intero svolgimento processuale, ovvero la summa delle fasi di merito e di quella di legittimità nella loro odierna conformazione. Occorre stabilire, dunque, fino a che punto le conclusioni dei cultori di altri riti processuali possano valere anche per la giurisdizione tributaria [14], la cui attuale struttura e la cui dinamica già alimentavano serie preoccupazioni destinate adesso a sommarsi a quelle che promanano da un esame più attento del nuovo rito dinanzi ai giudici supremi. Anche a tale riguardo soccorrono le acute riflessioni del Prof. Tesauro, raffinato studioso del processo tributario, sempre accorto alle sue relazioni con i principi e i corollari del giusto processo [15]. La Cassazione, in fondo, non costituisce un mondo a sé, un sistema processuale “chiuso”: essa integra, piuttosto, l’esercizio della funzione giurisdizionale globalmente intesa, concorre ad assicurare che nell’intero giudizio le leggi ricevano corretta applicazione e persegue, assieme allo scrutinio del merito affidato alle Commissioni tributarie, l’interesse delle parti ad ottenere giustizia in tempi ragionevoli. Ha poco senso, allora, sforzarsi di ‘validare’ le nuove regole in senso assoluto, apprezzare o criticare [continua ..]

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3.1. Il rilevante impatto processuale di un disordinato flusso continuo di interventi ‘multi-level’ di riforma del rito di legittimità, tra soluzioni legislative e rimedi di soft law

Va anzitutto osservato che la novella del 2016 non promana solamente dal D.L. n. 168/2016. A latere della nuova disciplina legislativa si collocano, infatti, documenti programmatici [19], decreti del primo Presidente della Corte Suprema e protocolli d’intesa tra la Cassazione stessa, l’Avvocatura di Stato e il Consiglio nazionale forense, tutti di parallela e pressoché contestuale emanazione e comunque destinati ad incidere su ulteriori e non meno rilevanti profili di carattere procedimentale e sostanziale [20] qual è quello della tecnica di stesura della motivazione dei provvedimenti. Una prima riflessione dovrebbe avere dunque riguardo all’affastellamento di interventi che ha conferito caratteri poco nitidi alla riforma, così precludendo una valutazione anticipata e compiuta del suo reale impatto ad un Parlamento compulsato dal breve termine di esame e conversione del decreto legge cui, ancora una volta, il Governo ha fatto improvvidamente e inopinatamente ricorso. Allorquando le Commissioni e le Camere si orientavano, infatti, a ‘sperimentare’ nuovi e potenzialmente dirompenti assetti in relazione alla pubblicità dell’udienza e alla sua materiale partecipazione da parte del ricorrente, del controricorrente e del P.M., nessuno immaginava un parallelo innesco di un ulteriore processo di semplificazione e accelerazione del rito, incentrato sull’opzio­ne per una motivazione a dir poco succinta della sentenza [21]. Tante novità. E tutte assieme. Nel loro combinato agire, esse inducono a parlare di ‘sperimentazione’ anziché di deliberata transizione ad un nuovo ed armonico sistema [22]. Ciò anche in considerazione del fatto che l’innesto di queste nuove regole destinate ad alterare gli assetti ed alcuni fondamentali valori del più nobile dei gradi di giudizio avviene a distanza di pochi anni da precedenti interventi riformatori i cui impatti non apparivano ancora adeguatamente scandagliati. Ancor prima del 2016, infatti, in una logica palesemente deflattiva, il procedimento dinanzi alla Suprema Corte aveva già subito profondi cambiamenti volti a responsabilizzare le decisioni del ricorrente. Taluni di essi promanavano, per vero, da più ampi interventi sul processo civile, ma le loro conseguenze non possono essere trascurate in un’indagine che si proponga di ricostruire la morfologia comunque [continua ..]

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4. Le sezioni semplici della Suprema Corte non sono tutte uguali: le possibili conseguenze del nuovo rito sui giudizi tributari

Volgendo lo sguardo alla materia dei tributi, giudizi che potrebbero essere iniziati alcuni lustri addietro e che, cionondimeno, nei gradi di merito hanno già vincolato il contraddittorio processuale nei margini più angusti eretti dai principi di concentrazione, oralità e speditezza [29], che informano il processo tributario, si trovano improvvisamente ad affrontare il vaglio di legittimità col serio rischio di essere definiti senza alcuna trattazione in pubblica udienza [30] e senza nemmeno l’adozione di una motivazione esaustiva della decisione dei Giudici. Muovendo dal primo profilo e, dunque, dall’ulteriore riduzione delle chances che la questione di diritto sia affrontata in pubblica udienza, non possono nascondersi perplessità che, tuttavia, non dovrebbero riguardare il vaglio di compatibilità “formale” dei nuovi assetti con il canone del giusto processo e con il principio contenuto nell’art. 111 Cost., comma 2, prima parte, secondo cui «ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità».

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4.1. La compatibilità “formale” dei nuovi istituti con il principio del contraddittorio processuale

Non dovrebbe anzitutto dubitarsi del fatto che, quantomeno in linea astratta, il riformato procedimento in cassazione continui a tutelare l’im­prescindibile valore del contraddittorio processuale, poiché la forma documentale della “partecipazione” delle parti all’udienza non determina, ex se, un vulnus dei valori del giusto processo. È del resto sufficiente soffermarsi sulle regole del nuovo rito per comprendere che, anziché eliso, il contraddittorio tra le parti ha solo cambiato tempi e forme collocandosi a valle di una succinta anticipazione dell’opinione del relatore sulla questione controversia. Più precisamente, in base al nuovo art. 380 bis.1 c.p.c., le parti e il Pubblico Ministero sono avvisati dell’adunanza in camera di consiglio almeno quaranta giorni prima e il P.M. può depositare in cancelleria le sue conclusioni scritte non oltre venti giorni prima dell’adunanza in camera di consiglio. Gli avvocati delle parti, invece, possono presentare memorie non oltre dieci giorni prima della medesima adunanza [31]. Il nuovo art. 380 bis c.p.c., invece, nel disciplinare il distinto procedimento per la decisione – sempre in camera di consiglio – sull’inammissibilità o sulla manifesta fondatezza o infondatezza del ricorso, stabilisce che le parti debbano essere informate di tale proposta del relatore e della data dell’adunanza, non partecipata, almeno venti giorni liberi prima dell’udienza, riconoscendo loro la facoltà di presentare memorie non oltre cinque giorni prima di essa. Inoltre, intervenendo anche sul testo dell’art. 375 c.p.c., il legislatore sopprime la facoltà dei difensori di chiedere di essere “sentiti” in camera di consiglio, introdotta nel rito camerale grazie all’art. 1 L. n. 89/2001, e mantenuta ferma nelle successive riforme del 2006 e 2009. Si preferisce tuttavia affrontare la questione nel successivo paragrafo, assegnandola al contiguo ma differente tema della pubblicità dell’udienza. Mantenendo il focus sulla trasformazione delle modalità di celebrazione del contraddittorio, gli schemi appena delineati prospettano, con ogni evidenza, un differente bilanciamento degli interessi in gioco che, almeno in prospettiva, vorrebbe compensare il sacrificio della pubblica udienza con la più ragionevole durata di un processo il cui contraddittorio è [continua ..]

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4.2. La dubbia compatibilità dei nuovi assetti con il giusto processo tributario in senso “sostanziale”. La progressiva rinuncia alla trattazione orale e la discutibile semplificazione della motivazione della sentenza

Su un piano più squisitamente “sostanziale” ci si deve chiedere fino a che punto queste innovazioni abbiano influenzato le modalità di esercizio del diritto di difesa esponendo le parti, a prescindere dal livello di complessità della controversia e dal suo valore, al rischio di una frettolosa trattazione in una camera di consiglio chiamata a decidere, nello stesso giorno, un numero di ricorsi talmente elevato dal poter compromettere la serenità o l’adeguatezza del vaglio di questioni tecniche da parte di un giudice che, lo si ripete per un’ul­tima volta, non si è formato sull’applicazione del diritto tributario. Il segreto della camera di consiglio è imperscrutabile e non consente al difensore dalla parte di cogliere le sfumature della relazione, il livello di attenzione del Collegio, né consente allo stesso Collegio di rivolgere quesiti specifici alle parti in causa utili ad inquadrare la fattispecie in modo più chiaro di quanto non possa evincersi dagli scritti processuali. Su tutto, rischia di sottrarre il procedimento di formazione della decisione al controllo pubblico [34]. Del resto, il disagio notevole per una improvvisa “cartolarizzazione” (nem­meno radicale) della trattazione della controversia è stato da poco avvertito, in relazione ai giudizi tributari di merito, per l’avvento delle misure straordinarie di contenimento e contrasto della pandemia da Covid-19 [35]. Al di là dell’ipotesi limite della decisione della vertenza sulla base degli atti già depositati, l’opzione tra trattazione scritta e trattazione orale, sia pure con la celebrazione dell’udienza da remoto, ha rivelato, se mai ve ne fosse stato bisogno, una sistematica preferenza per la seconda (quantomeno) quando dovessero essere affrontate questioni di rilevante importanza e/o di particolare complessità, essendo diffusa la sensazione del possibile indebolimento della difesa a causa del condensamento in un ulteriore scritto di questioni controverse su profili tecnici, degli argomenti difensivi della parte assistita e delle repliche a spesso poderosi atti impositivi. Il timore, inutile nasconderlo, è quello di rivolgersi ad un Collegio che, gravato da carichi di lavoro eccessivi o, più semplicemente, avvinto dalla complessità (a volte noiosità) dei nostri temi, possa cadere nella tentazione [continua ..]

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NOTE

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