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Equità di genere e imposizione personale. Riflessioni sistematiche, questioni aperte e prospettive

Antonio Marinello

Lo studio delle disuguaglianze di genere ha assunto negli ultimi anni un rilievo centrale in molti campi del diritto. In relazione agli aspetti tributari, il Parlamento Europeo ha di recente approvato due Risoluzioni sull’uguaglianza di genere e le politiche fiscali nell’Unione Europea, chiedendo alla Commissione di elaborare linee guida e raccomandazioni specifiche per gli Stati membri al fine di eliminare divari di genere legati alla fiscalità. Per quanto riguarda la fiscalità diretta, si chiede in particolare ai singoli Stati di progettare i modelli di imposizione personale sul reddito in modo tale da promuovere attivamente una distribuzione paritaria del lavoro, retribuito e non retribuito, e del reddito tra donne e uomini. Obiettivo del presente lavoro è illustrare le possibili linee di intervento prefigurate a livello comunitario, verificando se ed in quale misura sia possibile introdurre nell’ordinamento tributario italiano misure fiscali di vantaggio per le donne, nel rispetto dei limiti imposti dal diritto dell’Unione, e dei fondamenti del sistema impositivo domestico, primo fra tutti il principio di capacità contributiva.

 

Gender equity and personal income taxation. Systematic remarks, open issues and future perspectives

In recent years, the study of gender inequalities has become central in many fields of law. With particular regard to taxation, the European Parliament has recently adopted two Resolutions on gender equality and tax policies in the European Union, entrusting the Commission to develop specific guidelines and recommendations for Member States aimed at eliminating gender gaps in taxation. As far as direct taxation is concerned, all Member States are required to design models of personal income taxation in such a way to actively promote an equal distribution of paid and unpaid work and income between women and men. The aim of this paper is to illustrate the possible lines of action envisaged at EU level, by examining whether and to what extent it is possible to introduce tax measures of advantage for women into the Italian tax system, in compliance with the limits imposed by the European Union, and of the fundamental principles of the domestic tax system, first of all the ability-to-pay principle.

Keywords: gender inequalities, personal income tax, gender tax, secondary earners’ income, ability to pay.

Sommario:

1. Introduzione - 2. Parità di genere e politiche fiscali: dal diritto antidiscriminatorio europeo ai più recenti interventi del Parlamento e della Commissione Europea in materia di gender gap - 3. Disuguaglianze di genere e discriminazioni fiscali implicite nell’impo­sizione personale sul reddito - 4. Squilibri strutturali nei modelli di tassazione del reddito delle persone fisiche e discriminazioni fiscali implicite - 5. L’incidenza del regime fiscale applicabile ai redditi prodotti in ambito familiare sul gender gap lavorativo. La tassazione congiunta dei redditi familiari come disincentivo al lavoro femminile - 6. Divario retributivo di genere, detassazione selettiva dei redditi di lavoro delle donne e principio di capacità contributiva - 7. Divario retributivo di genere e misure di sostegno fiscale al reddito del secondary earner familiare - 8. Oltre gli stereotipi di genere. La dimensione promozionale del Fisco e le attività di assistenza e di cura svolte in modo informale dai caregivers familiari - 9. Considerazioni conclusive - NOTE


1. Introduzione

Quale che sia il contesto osservato o l’angolo di visuale prescelto, se si guarda alla concreta dinamica del vivere sociale ci si rende conto di come il tema delle disuguaglianze sia oggi vivo ed attuale come non mai. Disuguaglianze che attraversano a livello globale molti piani dell’espe­rienza umana, tra cui le opportunità di accesso alle risorse, all’istruzione o al mercato del lavoro, l’acquisizione e la distribuzione della ricchezza, la salvaguardia dell’identità culturale o religiosa, l’accesso alle informazioni e ai servizi fondamentali, i rapporti tra generazioni o le relazioni di genere, solo per citarne alcuni. Nel quadro così sommariamente delineato, le disuguaglianze di genere [1] assumono un rilievo centrale e, nonostante la crescente attenzione dedicata a questa tematica anche a livello internazionale [2], il divario tra i generi continua nei fatti ad ampliarsi in un trend sempre più preoccupante, fino a risuonare ormai come un vero e proprio allarme planetario. Si tratta di un’asimmetria sempre più estesa e generalizzata, che tocca vari aspetti della vita sociale, politica, economica e professionale. In tal senso, sono emblematici i risultati del Global Gender Gap Report 2021, pubblicato dal World Economic Forum nel mese di marzo 2021, in piena crisi pandemica. Il documento riassume la situazione del divario di genere di 156 Paesi attraverso un’analisi comparata riferita all’anno precedente e condotta rispetto ad una serie di indici di riferimento, relativi alla condizione economica, al grado di partecipazione politica, al livello di educazione, alla salute fisica e mentale [3]. In particolare, uno degli aspetti più drammatici riguarda la permanenza di differenze significative tra uomini e donne nella partecipazione al mercato del lavoro, in termini di accesso, di continuità nella presenza, di progressione di carriera e, naturalmente, di prospettive reddituali. Tutte differenze, tra l’altro, che sono pienamente riscontrabili anche nell’Unione Europea e in Italia. Concentrandoci sul terreno comunitario, ad esempio, sulla base dei più recenti dati disponibili, le donne continuano ad essere fortemente sottorappresentate nel mercato del lavoro, tanto che il tasso complessivo di occupazione femminile è tuttora inferiore a quello degli uomini di quasi 12 punti percentuali. Nei vari Paesi [continua ..]

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2. Parità di genere e politiche fiscali: dal diritto antidiscriminatorio europeo ai più recenti interventi del Parlamento e della Commissione Europea in materia di gender gap

La riduzione del gender gap lavorativo e retributivo si rende necessaria non soltanto per promuovere una maggiore equità complessiva di genere, ma anche e soprattutto per ridurre la povertà e l’esclusione sociale delle donne, promuovendo così la crescita economica e lo sviluppo sostenibile. Secondo le più recenti indagini Eurostat, nei Paesi europei una riduzione dell’1 per cento del divario retributivo di genere determinerebbe un aumento del Pil continentale dello 0,1 per cento – con riflessi virtuosi sull’andamento dei consumi e degli investimenti, oltre che sull’incremento della base imponibile nelle imposte dirette – e un alleggerimento dell’onere gravante sui sistemi previdenziali nazionali. Anche sulla base di queste indicazioni, a breve distanza dalla Risoluzione approvata il 15 gennaio 2019 sulla parità di genere e le politiche fiscali nel­l’Unione europea [8], il Parlamento Europeo è intervenuto in modo ancora più approfondito il 21 gennaio 2021, definendo con una nuova Risoluzione la strategia complessiva che l’Unione europea è chiamata ad adottare per conseguire l’effettiva parità di genere [9]. Sebbene la genesi di quest’ultimo intervento sia ben più risalente, è significativo il fatto che la nuova Risoluzione sia stata adottata nel pieno della pandemia, a quasi un anno dalle prime violente manifestazioni del flagello sanitario nel Vecchio Continente. La crisi determinata dal Covid-19 ha infatti impattato in modo consistente su tutte le disuguaglianze economiche e sociali, ampliando quelle già esistenti e, se possibile, introducendone di nuove [10]. La Risoluzione del 2021 tocca numerosi ambiti, dalle politiche volte ad eliminare la violenza contro le donne e la violenza di genere alle politiche digitali per la parità di genere; dall’integrazione della dimensione di genere in tutte le politiche dell’UE al finanziamento delle politiche per la parità di genere. Una parte di assoluto rilievo è tuttavia dedicata in modo specifico alla tematica “donne ed economia”, ove si ribadisce tra l’altro la necessità di adeguare le politiche fiscali degli Stati membri alla prospettiva dell’eliminazione delle disparità di genere. Si tratta di una prospettiva innovativa di intervento, tanto chiara negli obiettivi da [continua ..]

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3. Disuguaglianze di genere e discriminazioni fiscali implicite nell’impo­sizione personale sul reddito

Anche ampliando l’orizzonte oltre i confini dell’Unione Europea, è possibile rinvenire più di un riferimento all’intreccio tra politiche fiscali e disuguaglianze di genere. Già nella c.d. “piattaforma d’azione di Pechino” [21], ad esempio, si sottolineava la necessità di analizzare da una prospettiva di genere diverse politiche e diversi programmi, compresi quelli relativi alla fiscalità, e di adeguarli ove necessario, al fine di promuovere una distribuzione più equilibrata delle attività produttive, della ricchezza, delle opportunità, del reddito e dei servizi. Così come la Convenzione sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione contro le donne (Convention on the Elimination of all forms of Discrimination Against Women – CEDAW) [22] richiede tra l’altro che le famiglie siano fondate sull’uguaglianza, la giustizia e la realizzazione personale di ciascun membro e che le donne siano trattate al pari degli uomini – anche nell’ambito della legislazione fiscale – in quanto individui e cittadini autonomi, piuttosto che persone dipendenti dagli uomini [23]. In questo contesto, le due recenti Risoluzioni del Parlamento Europeo mirano ad evidenziare le possibili relazioni tra le politiche fiscali adottate dagli Stati membri e le disuguaglianze di genere. In termini generali, le scelte di politica fiscale possono infatti configurare discriminazioni di genere, sia esplicite che implicite. Una discriminazione esplicita si configura allorché una determinata disposizione fiscale si applica direttamente agli uomini o alle donne in modo diverso, mentre nel caso di una discriminazione implicita, la disposizione si applica nominalmente a tutti in modo paritario, ma in realtà si produce comunque un effetto discriminatorio, in quanto la norma interagisce con modelli di comportamento o di reddito che hanno un impatto diverso in base al genere. Ora, se nella maggior parte degli Stati membri non sono rinvenibili disposizioni tributarie che operano una differenziazione esplicita tra uomini e donne, alcune forme di discriminazione fiscale implicita sono tuttora prevalenti nell’Unione, proprio in quanto le norme tributarie interferiscono con le realtà socioeconomiche e, verrebbe da aggiungere, con i modelli culturali. Sui dati relativi al gender gap in ambito lavorativo e retributivo, [continua ..]

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4. Squilibri strutturali nei modelli di tassazione del reddito delle persone fisiche e discriminazioni fiscali implicite

La prima riflessione riguarda una tendenza comune e ormai ampiamente consolidata nei diversi ordinamenti tributari degli Stati membri. Su un piano generale, la tendenza complessivamente regressiva nella tassazione di alcune tipologie di redditi che ha interessato gli Stati membri negli ultimi decenni ha comportato un significativo indebolimento della funzione redistributiva propria dei sistemi fiscali. Si tratta, a ben vedere, di veri e propri cambiamenti strutturali nella tassazione che hanno condotto a uno spostamento dell’onere fiscale verso i segmenti della popolazione europea a basso reddito – e quindi soprattutto sulle donne – per un insieme di ragioni correlate. In primis, a causa dell’iniqua distribuzione del reddito tra donne e uomini e della scarsa presenza femminile tra i percettori dei redditi più alti. Oltre a ciò, in conseguenza di indici di consumo al di sopra della media per le donne per quanto riguarda i beni e i servizi di base, destinati all’utilizzo personale o in ambito familiare [24]. Infine, in ragione della quota relativamente elevata di redditi da lavoro rispetto ai redditi da capitale nel reddito complessivo delle donne, che tende dunque ad essere tassato prevalentemente attraverso l’impo­sizione progressiva, anziché attraverso le aliquote sostitutive che caratterizzano i redditi di origine finanziaria. Quello citato da ultimo è un tema particolarmente delicato. Quasi tutti gli Stati membri dell’Unione hanno infatti da tempo impostato i propri sistemi di imposizione personale sul reddito secondo uno schema duale, prevedendo cioè aliquote proporzionali per i redditi derivanti dall’investimento in attività finanziarie e riservando l’imposizione progressiva ad altre fonti di ricchezza, tipicamente ai redditi da lavoro. Al di là di ogni altra considerazione sul fondamento sistematico di tale scelta – già discutibile sotto molteplici punti di vista [25] – questo assetto rischia di incidere pesantemente sulla ripartizione del carico fiscale effettivo all’in­terno dei nuclei familiari, e ciò sotto un duplice profilo. Da un lato, i componenti del nucleo familiare con minore disponibilità di reddito – normalmente le donne – possono destinare una minore quantità di ricchezza personale al risparmio: in questo modo, però, solo una minima parte dei loro [continua ..]

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5. L’incidenza del regime fiscale applicabile ai redditi prodotti in ambito familiare sul gender gap lavorativo. La tassazione congiunta dei redditi familiari come disincentivo al lavoro femminile

Il secondo dei profili tracciati dalle Risoluzioni del Parlamento Europeo sull’uguaglianza di genere e le politiche fiscali dell’Unione che mi sembra meritevole di approfondimento riguarda l’affermazione secondo cui “l’imposta sul reddito delle persone fisiche può, di fatto, comportare l’applicazione di un’aliquota più elevata alla tassazione del reddito delle donne rispetto a quella applicata al reddito maschile, nel momento in cui il reddito familiare viene accorpato per calcolare le tasse dovute e il reddito femminile è considerato supplementare a quello dell’uomo quale principale percettore di reddito”. L’affermazione è ricorrente anche in numerosi studi che precedono l’ado­zione delle Risoluzioni e lascia intravedere un quadro piuttosto composito all’interno dell’Unione nel quale, però, soltanto Svezia e Finlandia si caratterizzerebbero per un sistema di imposizione sul reddito strettamente individualizzato [28]. In termini generali, non vi è dubbio che, in ipotesi, un sistema integrato di tassazione dei redditi familiari possa condurre a conseguenze distorsive, anche in relazione alla pressione fiscale effettiva destinata a gravare sui redditi delle donne. Per quanto riguarda il sistema tributario italiano, tuttavia, corre l’obbligo di ricordare come la questione, pur suggestiva sotto il profilo teorico, non sia più di stretta attualità. Nel nostro sistema fiscale, come è noto, occorre risalire assai indietro nel tempo per rinvenire una considerazione unitaria della famiglia nell’ambito di un tributo generale, ossia in quella che fino alla riforma tributaria del 1973 era l’imposta di famiglia [29]. Malgrado tale tributo non conferisse al nucleo familiare una vera e propria soggettività passiva tributaria [30], la legislazione di riferimento considerava comunque in una dimensione unitaria i redditi dei suoi componenti, quali fattori sintomatici di agiatezza del nucleo familiare, rivelatori di una capacità contributiva “di tutti e di ciascuno”. Anche senza ripercorrere i tratti specifici del tributo in questione, in sintesi estrema, l’unità economica si trasformava in unità impositiva e così trovavano giustificazione sia il prelievo commisurato alla ricchezza complessiva, sia il riferimento della corrispondente [continua ..]

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6. Divario retributivo di genere, detassazione selettiva dei redditi di lavoro delle donne e principio di capacità contributiva

Il terzo punto di attenzione emerso in sede comunitaria è di gran lunga il più suggestivo e concerne l’opportunità di introdurre misure di sostegno fiscale in favore delle donne lavoratrici, tema da cui promanano questioni di carattere sistematico di estremo rilievo, soprattutto per l’ordinamento domestico. Con la Risoluzione del 2021, si chiede infatti alla Commissione di adoperarsi per redigere un nuovo piano d’azione, con l’obiettivo di ridurre il divario retributivo di genere nei prossimi cinque anni. Ed in questa prospettiva, si chiede espressamente ai Paesi membri di integrare la prospettiva di genere nella tassazione, al fine di eliminare o ridurre le discriminazioni rispetto all’accesso, o alla permanenza nel mercato del lavoro. Di questa esigenza sembrano farsi carico anche il Quadro finanziario pluriennale dell’Unione per il 2021-2027, unitamente al Ngeu – NextGenerationEU e, per quanto riguarda il nostro Paese, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, articolato in sei missioni principali [38] e sedici componenti. In questo contesto, il Governo italiano si è impegnato a lanciare una Strategia nazionale per la parità di genere, con cinque priorità (lavoro, reddito, competenze, tempo, potere), prevedendo tra l’altro la possibilità di rivedere il sistema di imposizione personale sul reddito, anche al fine di sostenere la partecipazione al lavoro delle donne e dei giovani. Posto, dunque, che questo obiettivo è non soltanto caldeggiato dalle istituzioni comunitarie, ma altresì promosso dall’esecutivo, occorre domandarsi quali possano essere, nell’ambito dell’imposizione reddituale, gli interventi più adeguati e coerenti con i principi generali del sistema tributario, che consentano davvero di incentivare la partecipazione femminile al lavoro. In questo contesto si inserisce il dibattito sulla possibilità di introdurre vere e proprie forme di gender tax, strumento di cui si discute da alcuni anni e che, secondo alcuni studi economici, dovrebbe consistere essenzialmente in una tassazione agevolata dei redditi da lavoro per le donne [39]. Per quanto riguarda l’ordinamento tributario italiano, si possono ricordare alcuni precedenti, invero del tutto sporadici e non proprio confortanti negli esiti. Si tratta di interventi lontani del tempo, previsti dapprima sul fronte dell’incentivo [continua ..]

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7. Divario retributivo di genere e misure di sostegno fiscale al reddito del secondary earner familiare

Ora, però, se si vuole dare consistenza all’esigenza così fortemente espressa nelle Risoluzioni del Parlamento Europeo, mi sembra che una via al tempo stesso efficace e rispettosa dei principi fondamentali che ispirano il sistema tributario possa essere comunque battuta. Per evitare di incorrere in possibili profili di illegittimità costituzionale, una fiscalità promozionale di genere potrebbe infatti essere perseguita in modo indiretto, prevedendo non tanto una tassazione differenziata per genere, quanto piuttosto un meccanismo di tassazione orientata a sostenere, nell’ambito del nucleo familiare, il reddito del secondary earner, a prescindere dal sesso di quest’ultimo. E nei fatti, d’altronde, è chiaro che a beneficiare prevalentemente di un siffatto trattamento di favore sarebbero comunque le donne. Come emerge da tutti i dati e le statistiche prima commentate, sono infatti le donne lavoratrici a trovarsi molto più spesso degli uomini nella situazione di produrre il reddito di minore entità nell’ambito della famiglia [47]. Dal punto di vista tecnico, la soluzione a cui penso dovrebbe andare verso una direzione più coraggiosa rispetto al modello, pure ipotizzabile, delle detrazioni di imposta. Più precisamente, credo che avrebbe una maggiore valenza simbolica abbinare al tradizionale meccanismo delle detrazioni anche una riduzione automatica dell’aliquota marginale applicabile al reddito del secondary earner: mentre, cioè, il reddito del primary earner del nucleo familiare sarebbe tassato secondo le aliquote Irpef ordinarie, l’aliquota marginale applicata sull’ultima porzione di reddito del secondary earner andrebbe ridotta in via automatica. Per caratterizzare ulteriormente in senso redistributivo questo modello, l’entità della riduzione andrebbe poi adattata ai diversi scaglioni, immaginando dunque una riduzione percentualmente maggiore per lo scaglione più basso, e via via decrescente nel passaggio agli scaglioni superiori [48]. Una soluzione di questo tipo, a ben vedere, dovrebbe risultare compatibile sia con il principio di capacità contributiva – in quanto fondata su un parametro economicamente misurabile, consistente nella minore attitudine soggettiva alla contribuzione – sia con il principio di uguaglianza sostanziale, in quanto metterebbe sullo stesso piano i titolari [continua ..]

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8. Oltre gli stereotipi di genere. La dimensione promozionale del Fisco e le attività di assistenza e di cura svolte in modo informale dai caregivers familiari

L’ultimo tema sul quale è opportuno svolgere qualche riflessione presenta numerosi punti di contatto rispetto a quello appena affrontato. Tra le principali ragioni che tendono a scoraggiare l’ingresso delle donne nel mondo del lavoro, o ne disincentivano la permanenza stabile, giocano infatti un ruolo importante le maggiori responsabilità familiari e i compiti di cura di cui è generalmente gravato l’universo femminile. Secondo il Parlamento Europeo, le attuali politiche macroeconomiche e, a cascata, i sistemi fiscali nazionali, dovrebbero rispecchiare meglio l’impor­tanza del lavoro domestico e delle attività di assistenza non retribuite. In base ai dati disponibili, l’80 per cento dei servizi di assistenza nei diversi Paesi dell’Unione è fornito da prestatori di assistenza informali privi di un qualsivoglia riconoscimento economico, il 75 per cento dei quali sono donne [54]. Queste finiscono, di fatto, per colmare i divari esistenti per quanto riguarda l’assistenza, l’istruzione e altre forme di sostegno quotidiano ai bisogni della famiglia, dedicando a queste attività energie personali ed un tempo consistente, generalmente non retribuito [55]. La necessità di riconoscere, anche sul piano tributario, forme di tutela alle donne – e, più in generale, ai caregivers, indipendentemente dal genere – impegnate in queste attività, trova più di un fondamento, sia sul piano dei principi comunitari, sia nella prospettiva costituzionale. Per ciò che riguarda il diritto dell’Unione, la Carta dei diritti fondamentali riconosce anzitutto una serie di principi e diritti (primi fra tutti, quelli contemplati agli artt. 23, 24, 25 e 26, ossia parità tra uomini e donne, diritti del bambino, diritti degli anziani e inserimento dei disabili) che, nel delineare un modello sociale europeo, imporrebbe una tutela non solo dei soggetti più fragili ma anche dei familiari che li assistono [56]. Nel contesto di tali principi, poi, il Pilastro Europeo dei Diritto Sociali (PEDS), proclamato nel 2017 da Commissione, Parlamento e Consiglio Europeo, nell’ottica di garantire pari opportunità e accesso al mercato del lavoro, protezione e inclusione sociale, prevede espressamente un sostegno ai caregivers familiari [57]. Nei vari Stati dell’Unione il quadro è piuttosto disomogeneo, [continua ..]

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9. Considerazioni conclusive

L’uguaglianza è un principio complesso, che esprime un valore fondante della civiltà ed impone da un lato la tutela delle differenze legittime e dall’altro la riduzione delle disuguaglianze, realizzando questa sua duplice valenza normativa anche grazie alla stretta correlazione con l’universalismo dei diritti fondamentali. Se le differenze – prima tra tutte la differenza di genere, ma anche le differenze di nazionalità, di religione, di opinioni politiche o di altro tipo – consistono nelle diversità delle identità personali che fanno di ciascuno un individuo diverso dall’altro, le disuguaglianze consistono invece nelle diversità delle nostre condizioni sociali, economiche e materiali e rappresentano quegli ostacoli che limitano di fatto la libertà e l’uguaglianza degli individui. In questo contesto, lo studio delle disuguaglianze di genere assume un rilievo centrale, anche in ragione della crescente attenzione dedicata a questa tematica a livello internazionale e comunitario. Per quanto riguarda gli aspetti tributari, in tempi recenti il Parlamento Europeo ha approvato due importanti Risoluzioni sull’uguaglianza di genere e le politiche fiscali nell’Unione Europea, chiedendo alla Commissione di elaborare linee guida e raccomandazioni specifiche per gli Stati membri al fine di eliminare pregiudizi e divari di genere legati alla fiscalità. In termini generali, le scelte di politica fiscale possono infatti configurare discriminazioni di genere, sia esplicite che implicite. Sebbene negli Stati membri non siano rinvenibili disposizioni tributarie che operano una differenziazione esplicita tra uomini e donne, alcune forme di discriminazione fiscale implicita sono tuttora prevalenti nell’Unione, in quanto le norme tributarie interferiscono con le realtà socioeconomiche e con i modelli culturali. Gli interventi del Parlamento europeo affrontano questo tema in modo esteso, evidenziando le principali forme di discriminazione fiscale implicita e suggerendo interventi, anche radicali, in grado di invertire questa tendenza, specie per ciò che riguarda il diffuso e crescente gender gap lavorativo e retributivo. Per quanto riguarda la fiscalità diretta, si chiede in particolare agli Stati membri di progettare i modelli di imposizione personale sul reddito in modo tale da promuovere attivamente una distribuzione paritaria del [continua ..]

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NOTE

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