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La tassazione delle città d'arte ed il contributo di accesso alla città di Venezia *

Loris Tosi-Ernesto-Marco Bagarotto

Il fabbisogno finanziario delle città d’arte viene in parte soddisfatto grazie al­l’imposta di soggiorno: tale tributo, tuttavia, ha un limite, consistente nell’in­capacità di colpire i turisti c.d. escursionisti, cioè quelli che non pernottano in città. Per superare tale limite, il legislatore – ispirandosi al contributo istituito per accedere alle isole minori – ha, per la prima volta, autorizzato la sola città di Venezia ad istituire, oltre all’imposta di soggiorno, anche un contributo di accesso, che dovrà essere versato dai turisti escursionisti che accederanno alla città attraverso vettori commerciali. Un simile tributo, tuttavia, presenta serie criticità dal punto di vista sia normativo sia operativo, criticità che si verificherebbero a maggior ragione qualora un simile tributo venisse esteso anche ad altre città d’arte.

PAROLE CHIAVE: città d - politiche fiscali per il turismo - Venezia - imposta di soggiorno - contributo di accesso

Taxation of art cities and the access fee for entering in the city of Venice

The financial needs of art cities are partially satisfied by the tourist tax: this tax, however, has a limit, consisting in the inability to apply to so-called hiker tourists, i.e. those who do not stay overnight in the city. In order to overcome this limit, the lawmaker – inspired by the contribution introduced to access the smaller islands – has, for the first time, authorised the sole city of Venice to establish, in addition to the tourist tax, also an access fee, which must be paid by hiker tourists that will enter the city through commercial carriers. Such a tax, however, presents serious criticalities from both a regulatory and operational point of view, which would arise even more clearly so if these access fees would also be extended to other art cities.

Sommario:

1. Le città d’arte: definizione, problematiche e caratteristiche - 2. L’esperienza dell’imposta di soggiorno - 3. Segue: il contributo di sbarco - 4. L’ipotesi di introduzione di una «city tax» - 5. Il contributo di accesso alla città di Venezia - 6. Conclusioni - NOTE


1. Le città d’arte: definizione, problematiche e caratteristiche

Nel presente lavoro si formuleranno alcune osservazioni a proposito della fiscalità delle c.d. città d’arte con un focus particolare sulla città di Venezia, non solo perché archetipo di città d’arte [1], ma anche perché destinataria di una innovativa specifica disposizione, che dovrebbe consentirle di istituire un particolare tributo. Giova premettere che, in questa sede, la locuzione “città d’arte” viene impiegata per individuare le città che, per effetto della loro ricchezza dal punto di vista artistico-culturale, sono intensamente frequentate da turisti e che, conseguentemente, pongono delle problematiche specifiche dovute ai costi aggiuntivi (c.d. extra-costi), di natura non solo economica, determinati dalla pressione turistica che sono chiamate a sostenere [2]. Ci si riferisce, in particolare, ai maggiori costi che la pubblica amministrazione deve sostenere per la prestazione dei servizi pubblici (in particolare, a quelli legati all’igiene ambientale ed all’ordine pubblico), nonché per il restauro e la gestione dei siti culturali e la realizzazione di infrastrutture destinate ai turisti. Inoltre, si devono considerare le esternalità negative, anche non strettamente economiche, che la popolazione residente soffre per effetto del sovraffollamento turistico (intasamento delle pubbliche vie, dei mezzi pubblici, ecc.); del consumo fisico della città e dei suoi monumenti; dei fenomeni di «erosione culturale» e di espropriazione della identità sociale della città; del processo di espulsione delle unità produttive tradizionali e di quelle commerciali, c.d. di quartiere; dell’inquinamento, anche acustico; del processo di sostituzione della residenzialità locale; del tendenziale incremento dei prezzi degli immobili e, più in generale, dei beni e dei servizi [3]. Prima di entrare nel merito della questione, si deve evidenziare come questi argomenti rappresentino alcuni degli aspetti legati alla c.d. sostenibilità nel governo, non solo delle città d’arte, ma anche delle altre località turistiche e dei grandi centri urbani, la cui gestione coinvolge aspetti di varia natura, quali quelli legati alla distribuzione dei poteri tra le istituzioni centrali e locali, la difesa dell’ambiente, la politica abitativa ed in materia di trasporti [continua ..]

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2. L’esperienza dell’imposta di soggiorno

L’imposta di soggiorno è stata istituita in Italia – dopo alcune precedenti esperienze a livello sia nazionale [11] sia locale [12] – dall’art. 4 del D.Lgs. n. 23/2011. Attualmente è adottata da circa mille comuni ed il gettito complessivo ha superato i 600 milioni di Euro nel 2019, sia pure concentrati nei 4 grandi comuni turistici, cioè Roma, Milano, Venezia e Firenze, che, da soli, raccolgono oltre il 50% del gettito totale [13]. La sua incidenza rispetto ai bilanci comunali è molto variabile, essendo compresa tra l’1% ed il 7% delle entrate complessive del comune (e tra l’8% ed il 20% delle entrate tributarie del comune) [14]. La struttura ed il funzionamento del tributo sono piuttosto semplici [15]. Per quanto riguarda il presupposto, l’imposta di soggiorno colpisce coloro che alloggiano nelle strutture ricettive situate nel territorio del Comune. I comuni hanno il potere di introdurre esenzioni o riduzioni, che sovente vengono previste a favore dei minori di una determinata età, dei soggetti che viaggiano per finalità di diagnosi o cura, dei disabili, degli accompagnatori turistici, dei volontari nei casi di calamità naturali, di chi soggiorna per ragioni di studio, nonché dei residenti del Comune [16]. L’imposta viene applicata gradualmente, con un importo fissato in proporzione al prezzo pagato alla struttura ricettiva, sino a 5 euro per notte di soggiorno per persona. Tale importo massimo, per effetto del neo-introdotto comma 1 bis dell’art. 4 del D.Lgs. n. 23/2011, può salire fino a 10 euro per notte nei comuni capoluogo di provincia che, in base all’ultima rilevazione resa disponibile da parte delle amministrazioni pubbliche competenti per la raccolta e l’elaborazione di dati statistici, abbiano avuto presenze turistiche in numero venti volte superiore a quello dei residenti. Nonostante il legislatore richieda di “agganciare” il tributo al prezzo pagato dal turista, i Comuni, all’atto pratico, tendono a parametrare l’imposta alla categoria della struttura ricettiva, rappresentata, per esempio, dalle “stelle” [17]. E, sebbene prezzi e categoria non siano sempre tra loro legati da un vincolo biunivoco, tale scelta è stata considerata legittima dalla giurisprudenza, anche in [continua ..]

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3. Segue: il contributo di sbarco

Il testé illustrato limite che caratterizza l’imposta di soggiorno non connota il secondo dei tributi predisposti dal legislatore, vale a dire il «contributo di sbarco» istituito dall’art. 4, comma 3 bis del citato D.Lgs. n. 23/2011. Si tratta di un contributo alternativo all’imposta di soggiorno, che le isole – o, meglio, i «comuni che hanno sede giuridica nelle isole minori e i comuni nel cui territorio insistono isole minori» – possono addossare a tutti i turisti che vi sbarcano attraverso vettori commerciali (segnatamente, attraverso «vettori che forniscono collegamenti di linea o vettori aeronavali che svolgono servizio di trasporto di persone a fini commerciali, abilitati e autorizzati ad effettuare collegamenti verso l’isola») e che viene direttamente riscosso dal vettore [32]. Peraltro, la norma istitutiva ha previsto espressamente che il tributo sia riscosso, unitamente al prezzo del biglietto, da parte del vettore e che que­st’ultimo sia «responsabile del pagamento del contributo, con diritto di rivalsa sui soggetti passivi». Il contributo può essere applicato fino ad un massimo di 2,50 Euro, incrementabili fino a 5 Euro in relazione a «determinati periodi di tempo», ai passeggeri che sbarcano sul territorio dell’isola minore, a prescindere dalla durata del loro soggiorno. Per espressa previsione del legislatore, il tributo non è dovuto «dai soggetti residenti nel comune, dai lavoratori, dagli studenti pendolari, nonché dai componenti dei nuclei familiari dei soggetti che risultino aver pagato l’im­posta municipale propria nel medesimo comune e che sono parificati ai residenti». Il tributo, dunque, è idoneo a colpire i turisti non solo «stanziali», ma anche «escursionisti». Ciò garantisce alle isole che subiscono forte pressione turistica di beneficiare di un gettito aggiuntivo, commisurato anche a chi vi trascorre solamente la giornata, creando esternalità negative. Ma si tratta, all’evidenza, di un rimedio assai circoscritto, poiché la sua applicazione è, come detto, limitata alle sole isole [33]. E ciò, come emergerà nel prosieguo, non sembra derivare solo dal fatto che sono le isole a soffrire in particolar modo del turismo escursionista, ma anche perché nelle [continua ..]

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4. L’ipotesi di introduzione di una «city tax»

L’introduzione di una «city tax» ha alimentato un acceso dibattito che ha visto contrapposti gli operatori turistici, che vivono il turismo come la risorsa da cui ritrarre il proprio reddito, ai residenti non operatori turistici, che subiscono gli effetti negativi della pressione turistica senza trarne particolari benefici. Il tema è estremamente delicato, poiché, a ben vedere, sono davvero numerose le esigenze, le istanze ed i diritti che finiscono con il contrapporsi innanzi all’introduzione di un tributo idoneo a colpire il “mero accesso” in una città. Città che, si badi, oltre ad essere una destinazione turistica, rimane un luogo in cui sono ubicati uffici pubblici, imprese, ecc. Si discute, come si è detto, da un lato, di garantire extra-risorse alle Città d’arte; limitare i disagi arrecati alla popolazione residente dal sovraffollamento turistico (intasamento delle pubbliche vie, dei mezzi pubblici, ecc.); limitare il processo di consumo fisico delle città e dei suoi monumenti; contrastare i fenomeni di «erosione culturale» e di espropriazione dell’identità sociale della città; contrastare il processo di espulsione delle unità produttive tradizionali e di quelle commerciali, c.d. di quartiere; contenere l’inquinamento, anche acustico; contrastare il processo di sostituzione della residenzialità locale e l’incremento dei prezzi degli immobili, dei prodotti e dei servizi [35]. Dall’altro lato, si deve considerare che un simile tributo è in grado di limitare il diritto di movimento e di circolazione (verso la città e nella città); discriminare i viaggiatori in base alle disponibilità economiche; comportare for­me di ingerenza nella vita privata degli individui (mediante tornelli, telecamere, rilevatori di presenze, autocertificazioni, ecc.); conseguentemente, provocare inefficienze ed ostacoli nella vita quotidiana, anche dei residenti.

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5. Il contributo di accesso alla città di Venezia

Nel contesto poc’anzi descritto assume particolare valore l’esperienza veneziana, giacché, per effetto dell’art. 1, comma 1129, L. n. 145/2018 (Legge di Bilancio 2019), il Comune di Venezia ha ora la facoltà di applicare il contributo di sbarco citato in precedenza (e che, in questo caso, potremmo ridenominare «contributo di accesso») accanto ed in alternativa all’imposta di soggiorno «per l’accesso, con qualsiasi vettore, alla Città antica e alle altre isole minori della laguna». Tale facoltà è stata concessa alla sola Città di Venezia: è una soluzione che, dunque, merita particolare attenzione per la portata innovativa ed il suo valore, per così dire, «sperimentale». E allora passiamo all’analisi di questo «esperimento», avvertendo che esso è reso arduo più del necessario dalla formulazione, a dir poco laconica, della normativa di riferimento. La norma fa riferimento alla “applicazione” (non alla “istituzione”) in alternativa all’imposta di soggiorno e, conseguentemente, deve essere letta nel senso che il Comune di Venezia ha la possibilità di istituire sia l’imposta di soggiorno sia il contributo di accesso; a ciascuna fattispecie, tuttavia, dovrà essere concretamente applicato esclusivamente uno dei due tributi. In sostanza, il Comune di Venezia potrebbe richiedere, ai soggetti che giungono nella città insulare attraverso «vettori» e che non pagano l’imposta di soggiorno, un tributo giornaliero di importo variabile, a partire da 3 Euro fino ad un massimo di 10 Euro, anche in ragione della «pressione turistica» prevista. L’importo sembra in grado di incidere sulle scelte dei turisti in modo più sensibile rispetto a quanto accade per l’imposta di soggiorno, poiché, diversamente da quest’ultima, potrebbe assumere un peso percentuale rilevante rispetto alla spesa complessiva sostenuta dal turista (soprattutto da quei turisti, richiamati in precedenza, che spendono poche decine di euro durante l’escursione). Si tratta di un prelievo ancor più marcatamente ambientale dell’imposta di soggiorno, poiché, essendo stabilito in misura fissa, non è rapportato, neppure indirettamente, alla spesa sostenuta (e, dunque, alla forza economica [continua ..]

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6. Conclusioni

La tassazione che, ad oggi, colpisce i turisti (costituita essenzialmente dal­l’imposta di soggiorno e dal contributo di sbarco nelle isole minori) garantisce risorse finanziarie rilevanti, ma di entità ridotta rispetto ai costi ed alle diseconomie sofferte dalle città d’arte. Ciò posto, uno dei problemi da risolvere è certamente quello rappresentato dal mancato concorso alle spese da parte dei turisti escursionisti. Ebbene, un contributo di accesso modellato alla stregua di quello ipotizzato nel Regolamento del Comune di Venezia è astrattamente idoneo a “chiudere il cerchio” della tassazione nelle città d’arte e far concorrere alle spese anche i turisti “escursionisti”. Un simile prelievo, peraltro, potrebbe avere una discreta capacità di governo dei flussi (data la maggiore incidenza del suo ammontare rispetto alla spesa media di tali turisti), ma – per come strutturato – ad oggi appare contraddistinto da rilevanti costi di gestione, dal rischio di un alto tasso di evasione e dalle descritte incoerenze. A questo punto, ci si dovrebbe chiedere se non sia più pragmatico procedere gradualmente, rovesciando l’impostazione del Regolamento predisposto dal Comune di Venezia, e prevedere, quantomeno in una prima fase, la tassazione solo di alcune specifiche categorie di soggetti che accedono alla città mediante «grandi vettori» (ad esempio, mediante le navi da crociera), per poi valutare se estenderne gradualmente la portata [39]. La possibilità di colpire indirettamente i turisti escursionisti, inoltre, potrebbe essere garantita attraverso una politica fiscale maggiormente integrata, magari attraverso il rafforzamento delle ZTL e rivedendo i corrispettivi dei servizi pubblici, riconoscendo, nel contempo, delle riduzioni a favore dei turisti che pagano l’imposta di soggiorno[40]. Semmai, l’adozione di un modello di tipo, per così dire, “museale”, imperniato sul pagamento di un “ticket”, potrebbe essere impiegata, senza eccessive criticità, per l’accesso a zone circoscritte della città dai confini ben delimitati (per esempio, per quanto riguarda la città di Venezia, Piazza San Marco e l’Area Marciana)[41]. L’ultima misura possibile – facilmente adottabile, ma idonea a sollevare problematiche diverse – è [continua ..]

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NOTE

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