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Il nodo degli aiuti di stato nelle misure Finanziarie e tributarie a favore Del patrimonio culturale

Lorenzo Del Federico

La questione degli aiuti di Stato nelle misure finanziarie e fiscali per il patrimonio culturale è particolarmente rilevante. L’indagine comparativa sul sistema francese presenta anche aspetti di particolare interesse per quanto riguarda alcune misure IVA a favore delle attività culturali.

È interessante valutare le convergenze sulla base dell’esperienza italiana. Soprattutto è interessante notare un diffuso scetticismo tra gli studiosi dei vari paesi europei sul rigido divieto degli aiuti di Stato.

Il saggio offre al lettore la consueta visione nazionale, incentrata sul dibattito italiano.

Certamente a livello europeo ci sono importanti sviluppi in questo settore, in particolare il superamento del rigido divieto di aiuti di Stato, la modernizzazione degli aiuti, la tendenza a riconoscere le peculiarità del settore culturale, anche attraverso lo sviluppo di vere politiche culturali promosse dall’Unione Europea.

PAROLE CHIAVE: agevolazioni tributarie - finanziamenti pubblici - IVA - aiuti di Stato - patrimonio culturale

The tie of state aid in financial and Tax measures for cultural heritage

The issue of State aid in financial and tax measures for cultural heritage is particularly relevant. The comparative survey on the French system also presents aspects of particular interest with regard to certain VAT measures in favour of cultural activities.

It is interesting to evaluate the convergences on the basis of the Italian experience. It is especially interesting to remark a widespread skepticism among scholars of the various European countries on the rigid prohibition of State aid.

The essay offers the reader the usual national view, centered on the Italian debate.

Certainly, at European level there are important developments in this area; in particular, the overcoming of the rigid prohibition of State aid, the modernization of aid, the tendency to recognise the peculiarity of the cultural sector, also through the development of real cultural policies promoted by the European Union.

Keywords: tax breaks, public grants, VAT, State aid, cultural heritage

Sommario:

1. Premessa - 2. Le politiche dell’Unione Europea - 3. Dal divieto alla modernizzazione degli aiuti di Stato - 4. I limiti agli aiuti di Stato nel settore del patrimonio culturale - 5. Conclusioni - NOTE


1. Premessa

l contributo di Fabrice Pezet offre l’occasione per riflettere sul problema degli aiuti di Stato nelle misure finanziarie e tributarie a favore del patrimonio culturale; l’indagine si basa sull’esperienza Francese, ma contiene molteplici spunti comparatistici e soprattutto cerca di recuperare spunti promozionali da alcune previsioni delle Direttive IVA a favore delle attività culturali. Diventa quindi interessante valutare le convergenze in ragione dell’esperienza italiana, ma soprattutto risulta interessante notare un diffuso scetticismo fra gli studiosi dei vari Paesi europei a fronte della rigidità della regolazione in tema di aiuti di Stato, della sua vis espansiva, che giunge a zavorrare anche le misure a favore del patrimonio culturale e della profonda incidenza sui sistemi impositivi degli Stati [1]. Si tratta di uno scetticismo che induce Pezet a parlare di una “unconventional nature of cultural activities”, per sottolinearne l’estraneità alle logiche del mercato e della concorrenza. Tali temi vengono ripresi in queste brevi note, con l’intento di offrire al lettore anche una più consueta visuale domestica, centrata sul dibattito Italiano. Ma si avrà modo di evidenziare che anche a livello europeo si registrano importanti evoluzioni in materia, e segnatamente il superamento del rigido divieto di aiuti di Stato, la modernizzazione degli aiuti, la tendenza a riconoscere le peculiarità del settore culturale, anche mediante lo sviluppo di vere e proprie politiche culturali promosse dall’Unione.

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2. Le politiche dell’Unione Europea

L’analisi delle politiche finanziarie e tributarie per il patrimonio culturale, così come ogni altra analoga analisi di fenomeni complessi, non può più prescindere dal quadro europeo ed internazionale. L’integrazione europea ha raggiunto una dimensione sostanziale ineludibile, pertanto le politiche dell’Unione assumono un ruolo fondamentale per tutti gli Stati membri [2], che al tempo stesso debbono confrontarsi con le linee guida dell’UNESCO e dell’OECD. Si tratta quindi di valutare l’adeguatezza in termini di coordinamento e co­erenza delle politiche finanziarie e tributarie nella legislazione italiana, sia rispetto ai presupposti ed alle finalità delle misure nazionali, sia nel quadro europeo ed internazionale. In tale ottica i profili di maggiore complessità riguardano la conoscenza delle politiche europee e delle linee guida internazionali, l’accesso ai finanziamenti, la ratio e la tipologia dei sussidi, il regime finanziario e tributario degli enti gestori del patrimonio culturale, il regime finanziario e tributario delle forme di compartecipazione tra pubblico e privato, le forme di attrazione del mecenatismo internazionale, le sinergie finanziarie e tributarie tra turismo sostenibile e fruizione del patrimonio culturale. Un punto cruciale è costituito dai vincoli europei configurabili in materia di aiuti di stato. La base per ogni riflessione in merito alle attuali politiche Unionali è data dalla nota Comunicazione della Commissione europea “Verso un approccio integrato al patrimonio culturale per l’Europa” (22 luglio 2014, COM(2014), 477; cui si è di recente affiancata la Comunicazione “Una nuova Agenda europea per la cultura” (2 maggio 2018, COM(2018), 267). La Commissione non esita a definire il patrimonio culturale come una priorità per l’Unione: “il nostro patrimonio culturale e le modalità secondo cui lo preserviamo e valorizziamo sono un fattore determinante nel definire la posizione dell’Europa nel mondo e la sua attrattiva quale luogo per vivere, lavorare e da visitare”; tuttavia “il patrimonio culturale è una risorsa condivisa e un bene comune ... vulnerabile allo sfruttamento eccessivo e alle carenze di finanziamento, che possono condurre all’incuria, al degrado e, in alcuni casi, all’oblio. Proteggere questo nostro patrimonio è [continua ..]

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3. Dal divieto alla modernizzazione degli aiuti di Stato

Come è noto nelle politiche dell’Unione e degli Stati membri assume un rilievo assoluto la problematica del divieto degli aiuti di Stato. In linea di principio l’art. 107 TFUE afferma che “possono considerarsi com­patibili con il mercato interno ... gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nell’Unione in misura contraria all’interesse comune”. Sul piano teorico, interpretativo ed applicativo i problemi sono tanti (v. infra), ma l’attuale scenario europeo inizia ad assumere contorni più rassicuranti rispetto al passato, sia per il sistema generale degli aiuti, sia per il settore culturale (come ben evidenziato anche da Pezet). Infatti, ormai da tempo, inizia a prendere corpo una moderna concezione del divieto di aiuti di Stato, che consente di andare oltre la tradizionale logica della fiscalità neutrale, verso una più attuale ed efficace logica della fiscalità funzionale (finalizzata a realizzare politiche sociali), scevra dalle arcaiche limitazioni mercantilistiche e più rispondente alle necessità degli Stati e delle popolazioni [6]. In questo contesto gli aiuti di Stato vanno storicizzati, partendo dal sistema d’origine, centrato sulla salvaguardia della libera concorrenza, strumentale alla creazione del mercato unico europeo; comprensibile quindi il divieto degli aiuti di Stato, ritenuti distorsivi della concorrenza e dannosi per il mercato [7]. Tuttavia, chiarita la genesi, i divieti e le giustificazioni concernenti gli aiuti di Stato debbono essere vagliati nel più ampio quadro dei principi dei Trattati europei. In questa prospettiva si deve considerare che la giurisprudenza della Corte di Giustizia UE ha ampliato i valori di riferimento, ed al contempo i valori base dell’integrazione europea vanno affrancandosi dall’approccio originale di tipo meramente economico (basti pensare ai fondamentali diritti dell’uomo, alla circolazione dei principi generali del diritto dell’Unione ed allo sviluppo della coesione sociale nelle politiche dell’Unione). In tema di aiuti di Stato il nucleo storico dei valori consiste nella salvaguardia delle libertà economiche, che si pone come punto di partenza per la creazione delle Comunità europee e del Mercato comune europeo, considerati passaggi [continua ..]

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4. I limiti agli aiuti di Stato nel settore del patrimonio culturale

Poste queste irrinunciabili premesse di ordine teorico, sul superamento del bieco divieto e sulla modernizzazione degli aiuti di Stato, è necessario entrare nel vivo delle peculiarità che caratterizzano il settore del patrimonio culturale. Il tema è vastissimo, ma si rende necessario enulceare i profili di maggiore incertezza sui quali è necessario fare chiarezza, riprendendo gli spunti critici della dottrina più attenta e la casistica emergente nei vari Paesi europei (sulla quale si rinvia al saggio di Pezet) [16]. Di recente la Commissione è intervenuta sul finanziamento pubblico delle infrastrutture e delle attività culturali, individuando specifiche condizioni di compatibilità degli aiuti di Stato [17]. Come puntualmente evidenziato, la Commissione “nel fare ciò, se da un lato ha autorizzato in ogni circostanza la copertura del funding gap, consentendo il finanziamento integrale delle infrastrutture e delle attività culturali, dal­l’altro, preliminarmente, ha decretato l’applicabilità delle regole della concorrenza ad un settore nel quale, fino a quel momento, esse trovavano applicazione solo in relazione ad alcune situazioni specifiche (come, ad esempio, nel settore degli audiovisivi). La principale conseguenza di questa novità è costituita dal forte appesantimento burocratico conseguente alla qualificazione di un intervento pubblico come aiuto di Stato; ma prima ancora dall’esigenza di verificare, caso per caso, senza l’ausilio di parametri oggettivi, se un determinato finanziamento rientri o meno nella categoria degli aiuti di Stato” [18]; anche Pezet rileva tale fattore critico. Tale linea di azione è stata contestata alla radice [19], e per la verità la stessa Commissione si è mostrata prudente, laddove nel considerando 72 del Reg. n. 651/2014 ha riconosciuto la non applicabilità delle regole di concorrenza quando l’attività sovvenzionata non è attività economica o il finanziamento non incide sugli scambi, ed altresì nell’individuazione degli aiuti compatibili tende ad assicurare una dimensione neutra alle misure pubbliche specificamente destinate al patrimonio culturale stricto sensu. Il tema degli aiuti di Stato nel settore culturale abbina quindi alle classiche questioni teoriche ed interpretative pesanti implicazioni [continua ..]

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5. Conclusioni

Da ultimo la Commissione [22], nel delineare la più moderna nozione di aiuto di Stato, attenua le sue pregresse linee di azione, giacché: – riconosce il ruolo della cultura come “veicolo di identità, valori e contenuti che rispecchiano e modellano le società dell’Unione”; – prende atto che nel settore talune attività “possono essere organizzate in modo non commerciale”, e più in generale, che “il finanziamento pubblico di attività legate alla cultura e alla conservazione del patrimonio accessibili al pubblico gratuitamente risponde ad un interesse esclusivamente sociale e culturale che non riveste carattere economico”; – riconosce che “il fatto che i visitatori di un’istituzione culturale o i partecipanti a un’attività culturale o di conservazione del patrimonio ... accessibile al pubblico siano tenuti a versare un contributo in denaro che copra solo una frazione del costo effettivo, non modifica il carattere non economico di tale at­tività, in quanto tale contributo non può essere considerato un’autentica remunerazione del servizio prestato”; – ritiene che debbano essere considerate di carattere economico “le attività culturali e di conservazione del patrimonio ... prevalentemente finanziate dai contributi dei visitatori o degli utenti o attraverso altri mezzi commerciali (ad esem­pio esposizioni commerciali, cinema, spettacoli musicali e festival a carattere commerciale, ...)”. Risulta evidente come la Commissione abbia maturato una più adeguata consapevolezza delle peculiarità del settore culturale e dei bisogni del patrimonio culturale, ma certo non sarà agevole individuare correttamente il requisito della prevalenza delle risorse finanziarie provenienti dagli utenti o da altri mezzi commerciali. Riprendendo ancora una volta le considerazioni della dottrina più attenta al fenomeno, sembra ragionevole ritenere che “non è tanto alla modalità di finanziamento che si deve avere riguardo per stabilire la prevalenza, quanto alla finalità stessa dell’attività che deve rispondere ‘a un interesse esclusivamente sociale e culturale’: se questa è la finalità predominante, poco importa come viene finanziata. Una sponsorizzazione, i proventi della locazione di spazi, la [continua ..]

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NOTE

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