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Federalismo fiscale e sistema di finanziamento delle comunità autonome: l'esperienza spagnola

Francisco Adame

Il presente lavoro ha l’obiettivo di esaminare il sistema di finanziamento delle Comunità Autonome. Dopo un breve accenno ai principi costituzionali, si analizzeranno le caratteristiche del modello vigente, che avvicina la Spagna ad un Paese con sistema federalista; si esamineranno, poi, le risorse con cui i suddetti enti territoriali si finanziano, con particolare attenzione alle imposte statali (impuestos cedidos) ed alle imposte locali (impuestos proprios). Infine, si affronteranno gli effetti della recente “Ley Organica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera” (Legge di Stabilità e Sostenibilità Finanziaria).

PAROLE CHIAVE: federalismo fiscale - finanziamento delle ComunitÓ Autonome - imposte statali - imposte locali - Spagna

Federalismo fiscal y sistema de financiacion de las cominidades autonomas: la experiencia espanola

This paper aims to examine the current funding system of the Autonomous Communities. After a brief reference to constitutional principles, the author analyzes the characte­ristics of the current model which approximates Spain to a federal country and the resources to fund those authorities, with particular attention to ceded taxes and own taxes. Finally, reference is made to the effects of the recent Law on Budgetary Stability and Financial Sustainability.

Keywordsfiscal federalism, Autonomous Communities, ceded taxes, own taxes, Spain

I. Introducción. El modelo de organización territorial de España

La aprobación de la Constitución española en 1978 puso fin a un modelo de organización territorial del Estado caracterizado por la centralización de poderes y competencias y marcó el inicio de un proceso histórico complejo y profundo de descentralización política que condujo a la creación de un Estado fuertemente descentralizado con diecisiete Comunidades Autónomas. Este proceso autonómico estuvo marcado en sus primeros momentos por una cierta indefinición puesto que no se conocía con exactitud cuántas Comunidades Autónomas se iban a constituir. En efecto, el texto constitucional no definió un mapa de las posibles Comunidades Autónomas sino que se limitó a establecer en su artículo 137 que el Estado «se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan».

Esta ambigüedad calculada de la regulación constitucional sobre la forma de Estado se percibe ya desde su Título Preliminar. Así en su artículo 2 se establece que la Constitución se fundamenta en la «indisoluble unidad de la Nación española», pero al mismo tiempo se reconoce y garantiza «el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas». Con ocasión del recurso de inconstitucionalidad planteado por un grupo de diputados del Grupo Parlamentario Popularcontra el Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, en cuyo Preámbulo se alude a esta Comunidad Au­tónoma utilizando expresiones como “símbolos nacionales”, “nación” o “rea­­lidad nacional”, el Tribunal Constitucional ha aprovechado para blindar la indisoluble unidad de la nación española. En su Sentencia 31/2010, de 28 de junio, que tiene una extensión de 881 páginas lo que da buena idea de la complejidad de los asuntos resueltos por la misma, el Tribunal insiste en diversas ocasiones en la indivisible unidad de España concluyendo que los citados términos referidos concretamente a Cataluña carecen de eficacia jurídica interpretativa [1]. A juicio del Tribunal las alusiones a la “nación”, a la “realidad nacional” y a los “símbolos nacionales” han de entenderse referidos a la “nacionalidad”. Sin negar que una colectividad se pueda autorrepresentar como realidad nacional «en sentido ideológico, histórico o cultural» y la posibilidad de plantearlo en el debate político cara a una reforma constitucional, en términos jurídico-constitucionales la única nación que conoce la Constitución es la española, vinculándose con «el pueblo titular de la soberanía» (Fundamento Jurídico 12). De esta manera y sin borrar del Estatuto de Cataluña la referencia a su consideración como nación, el Tribunal Con­stitucional la vacía de contenido, rebajándola a una mera declaración de principios.

En consonancia con lo anterior el Título VIII de la Constitución españo­la de 1978 no diseñó un sistema rígido de financiación de las Comunidades Autónomas sino que concedió al legislador un margen de maniobra muy amplio para concretarlo. Pero no existe un único sistema de financiación para todas las Comunidades Autónomas españolas sino que se distinguen al menos dos modelos. El primero se aplica a las quince Comunidades Autónomas denominadas de régimen común o general y el segundo es el vigente en las Comunidades forales del País Vasco y Navarra. En este trabajo me voy a centrar en el primero; respecto al segundo me limito a dejar indicado que las relaciones de orden tributario de los tres Territorios Históricos del País Vasco (Álava, Guipúzcoa y Vizcaya) y de la Comunidad foral de Navarra con el Estado central se rigen por el sistema foral tradicional de Concierto y Convenio Económico, respectivamente. La especialidad del sistema de financiación de estas Comunidades Autónomas tiene su refrendo en la Constitución española, cuya disposición adicional primera dispone que nuestra ley de leyes «ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales». Se trata de un modelo que se aproxima bastante al de hacienda confederal, pues son estos territorios los que se encargan de regular y gestionar la práctica totalidad de los impuestos que allí son exigidos y posteriormente realizan una aportación al Estado central llamada cupo para financiar las cargas generales no asumidas por estas Comunidades Autónomas. Como su­cede en la hacienda confederal el poder tributario reside únicamente en los entes subcentrales y la confederación subsiste económicamente con las apor­taciones de dichos entes.

Este trabajo se compone de cinco apartados. En el primero voy a explicar cuáles son las principales características del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común. El segundo epígrafe está dedicado al estudio de las fuentes de financiación de estas Comunidades Au­tónomas en el actual sistema de financiación que está vigente desde 1 de ene­ro de 2009 [2]. Como tendré ocasión de explicar España es actualmente un Estado funcionalmente federal. En esta línea de federalización del Estado autonómico el siguiente apartado está dedicado a exponer qué papel han tenido hasta la fecha los tributos propios de las Comunidades Autónomas y qué puede ocurrir en el futuro conectándolo con el principio de responsabilidad fiscal. Después se incluye un breve apartado para comentar los compromisos de inversiones que se han incluido en los Estatutos de Autonomía de diversas Comunidades Autónomas tras su última reforma, que recientemente han generado una importante polémica como consecuencia de su no inclusión en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2012. Por último se dedica un apartado a comentar el contenido de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que incide de forma directa sobre la financiación de las Comunidades Autónomas y que ha sido recientemente aprobada.

II. Características del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común

A) Carácter abierto y asimétrico

Como ya he avanzado en el epígrafe anterior la característica básica del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común (todas menos País Vasco y Navarra) es su carácter abierto. Ello deriva básica­mente de la escueta regulación constitucional de la financiación autonómica contenida en sus artículos 156 a 158. Antes de comentar el contenido de estos tres preceptos constitucionales me gustaría dejar apuntado que este carácter abierto de la regulación constitucional de la financiación autonómi­ca no significa que sea posible cualquier modelo. La Constitución parece descartar, en primer lugar, un modelo que haga descansar la parte fundamental de la financiación autonómica en un sistema tributario propio diferen­ciado para cada Comunidad Autónoma. En el quinto apartado de este trabajo explicaré el papel que han desempeñado hasta la fecha los tributos propios. Y en segundo término, tampoco parece que encaje en el texto constitucional un modelo de financiación de las haciendas autonómicas en el que estas dependan exclusivamente de subvenciones condicionadas del Estado central [3].

En el artículo 156 se recogen los tres principios o pilares básicos que han de inspirar cualquier modelo de financiación autonómica: autonomía financiera, solidaridad y coordinación. Me interesa detenerme en este momento en el principio de autonomía financiera que impone una doble exigencia. Sin autonomía financiera no cabe hablar de una efectiva y real autonomía política. El contenido político de la autonomía tiene excepcional importancia, pero resulta insuficiente para garantizar una verdadera autonomía a estos entes territoriales. De nada sirve crear un ente políticamente autónomo, como es una Comunidad Autónoma, sin atribuirle unas competencias y dotarle de medios para financiar sus actividades [4].

El principio constitucional de autonomía financiera impone una doble exigencia. Significa, de una parte, la posibilidad de determinar tanto el volumen como la estructura del gasto público correspondiente y, en consecuencia, el nivel y la composición de los servicios públicos prestados. De otra, implica disponer de capacidad para fijar el volumen de los ingresos e influir en su patrón distributivo entre los ciudadanos [5]. En consecuencia, para gozar de una autonomía financiera plena no basta con disponer únicamente de autonomía en la vertiente del gasto [6]. Es preciso también tener capacidad de decisión en relación con los ingresos. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional español cuando en el Fundamento Jurídico 8° de su Sentencia 135/1992 concluye que «el soporte material de la autonomía financiera son los ingresos».

Desde la perspectiva del gasto, las Comunidades Autónomas dispondrán de autonomía financiera según la doctrina del Tribunal Constitucional «en la medida en que puedan elegir y realizar sus propios objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos con independencia de cuáles hayan sido las fuentes de los ingresos que nutren sus presupuestos», añadiendo el Tribunal que «si por el origen de los fondos se pudiera condicionar el destino que se haya de dar a los mismos, se privaría a las Comunidades Au­tónomas de una potestad decisoria fundamental, sin la que no cabe hablar de autonomía» (Fundamento Jurídico 7° de la Sentencia 13/1992).

Por su parte el artículo 157 contiene una enumeración de los recursos con los que se financiarán estos entes territoriales pero sin especificar el papel que debía desempeñar cada uno de ellos. Allí se mencionan, entre otros, los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, los recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado, sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales, las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial, los rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado y el producto de sus operaciones de crédito. Se trata de una enumeración no cerrada sino abierta, circunstancia que responde a que en el momento en que se aprobó la Constitución no se sabía cuál iba a ser el resultado final del proceso histórico de descentralización política que se inició con su aprobación. Si ni siquiera se sabía cuántas Comunidades Autónomas se iban a constituir cómo se iba a regular con detalle su financiación. Hay que hacer notar que al margen de sus defectos este carácter abierto del sistema ha permitido y sin duda permitirá también en el futuro la consecución de acuerdos políticos entre las administraciones implicadas. La tarea de articular en cada momento el sistema de financiación y concretar la importancia de cada uno de esos recursos corresponde según establece el artículo 158 de la Constitución española a una Ley Orgánica integrada en el bloque de la constitucionalidad. En el apartado dedicado a las fuentes de financiación de las Comunidades Autónomas en la actualidad me centraré en el papel que desempeña en el actual modelo cada uno de estos recursos.

Si se analiza el período de tiempo transcurrido desde la puesta en marcha del Estado de las autonomías, se advierte claramente que mientras que en la vertiente del gasto sí se ha sido respetuoso con el contenido del principio de autonomía financiera, en el caso del ingreso no ha ocurrido lo mismo. Efectivamente así lo avalan los resultados, pues en un breve período de tiempo las Comunidades Autónomas se han situado en una posición en la que en términos de contabilidad nacional gastan en torno al 50% del volumen total de gasto público. Como acabo de indicar la situación es muy distinta en lo que respecta a los ingresos. Así, del volumen total de ingresos las Comunidades Autónomas se sitúan ligeramente por encima del 33% mientras que el Estado acapara algo más del 50%. Se ha producido pues un desarrollo asimétrico de la autonomía financiera en las vertientes del gasto y del ingreso del que se han derivado efectos muy perversos [7]. En relación con esta última magnitud presupuestaria las Comunidades Autónomas no han gozado del deseable nivel de autonomía financiera, como después comentaré en el apar­tado dedicado al papel que hasta la fecha han tenido los tributos propios en el sistema de financiación.

Inicialmente las Comunidades Autónomas se resistieron a crear tributos propios, que desde el punto de vista teórico son los recursos que pueden proporcionar un mayor grado de responsabilidad fiscal. Es cierto que en puridad de términos para que las Comunidades Autónomas tengan autonomía financiera en la vertiente de los ingresos no es necesario que dispongan de un sistema tributario propio con virtualidad y potencia recaudatoria suficientes como para cubrir todas las necesidades financieras de su Hacienda. Sin embargo, es evidente que la capacidad de decisión en relación con los ingresos constituye la esencia del principio de autonomía. Además, al atribuir po­der tributario a las Comunidades Autónomas en su artículo 133.2 lo que la Constitución estaba queriendo decir implícitamente es que había que dejar un cierto margen para el despliegue de ese poder. Pero aunque esa era la intención del constituyente, lo cierto es que hoy día la práctica totalidad de ma­terias imponibles con cierta potencia recaudatoria han sido ocupadas por el Estado.

El tercer y último precepto que dedica la Constitución española de 1978 a la financiación de las Comunidades Autónomas es su artículo 158. Se hace referencia en él a otro pilar básico de la financiación autonómica como es el principio de solidaridad, que aparece mencionado también en otros artículos de la Constitución como el 2, 138.1 y 156.1. La insistencia con la que el texto constitucional se refiere a este principio se debe al importante papel que el mismo está llamado a cumplir en el modelo abierto de Estado dise­ña­do por nuestra Carta Magna. En este trabajo sólo me voy a referir a su vertiente financiera, que por cierto es la más importante. Desde esta óptica, el principio de solidaridad aparece configurado en la Constitución como uno de los pilares básicos del sistema de financiación de las Comunidades Autó­nomas. Su importancia no ha pasado desde luego desapercibida para la doctrina [8].

El principio de solidaridad aspira a que cualquier ciudadano, con independencia de su renta o lugar de residencia, haciendo un esfuerzo fiscal parecido tenga un nivel similar de prestación o de acceso a los servicios públicos esenciales [9]. Este principio constitucional no exige, por tanto, que el nivel de prestación de los servicios sea idéntico en todo el territorio nacional, porque ello sería contrario a la diversidad jurídica que deriva de la autonomía. Y es que la existencia de diferencias entre Comunidades Autónomas vecinas en materia de oferta de servicios públicos deriva en última instancia del propio reconocimiento de autonomía. En este sentido, tuvo ocasión de señalar el Tribunal Constitucional español en su Sentencia 150/1990 que la autonomía significa precisamente «la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias, en el marco de la Constitución y del Estatuto», añadiendo que «si como es lógico, de dicho ejercicio derivan desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, no por ello resultan infringidos los artículos 1, 9.2, 14, 139 y 149.1.1ª de la Constitución (ni los artículos 31.1, 38 y 149.1.13ª, cabe añadir ahora) ya que estos preceptos no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado, lo que sería frontalmente incompatible con la autonomía, sino, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes constitucionales se refiere, una igualdad de posiciones jurídicas fundamentales».

Además de lo anterior, la residencia en una Comunidad Autónoma puede ser también una circunstancia que justifique un tratamiento fiscal distinto al que se obtendría en otra Comunidad Autónoma. El propio Tribunal Constitucional se refirió a este asunto en su Auto 182/1986, que tiene su origen en un recurso de amparo que no fue admitido contra la exigencia de un recargo sobre la tasa que grava las máquinas tragaperras establecido por la Ley de la Comunidad Autónoma de Murcia 12/1984, de 27 de diciembre. La recurrente alegaba que con la introducción de ese recargo se habría producido discriminación con respecto a las sociedades explotadoras de casinos de juego radicadas en otras Comunidades Autónomas en las que no existía un recargo equivalente al establecido por la Comunidad murciana. En aquella ocasión, el Tribunal aclaró que salvaguardada la identidad básica de derechos y deberes de los españoles, las cargas fiscales que estos deben soportar pueden ser distintas en unas Comunidades Autónomas respecto de otras. A juicio del Tribunal no se violó en este caso la libertad de residencia de la recurrente porque «nadie priva a la sociedad actora de establecerse don­de tenga a bien, pero tiene que contar con que en la Región Murciana ha de pagar los impuestos que legalmente estén ordenados». Una cosa es, concluye, «el derecho a elegir libremente la residencia y a circular por el territorio nacional, y otra, los condicionamientos – en este caso tributarios – legalmente establecidos».

B) Reducido grado de responsabilidad fiscal

El escaso grado de autonomía financiera en la vertiente de los ingresos al que acabo de aludir ha determinado que las Comunidades Autónomas no sean responsables fiscalmente ante sus ciudadanos. Estas dos características del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas están íntimamente conectadas, pues como bien ha subrayado la doctrina el principio constitucional de autonomía es el que justifica las demandas de corresponsabilidad fiscal [10].

Prescindiendo ahora de los impuestos cedidos a las que me voy a referir en el apartado relativo a las fuentes de financiación, cabría preguntarse si se puede admitir que existan unos entes territoriales que gestionen la mitad del volumen total de gasto del sector público, pero que establecen tributos propios que sólo suponen en términos cuantitativos entre un 3 y un 5 por 100 en el total de sus ingresos. Yo entiendo que no. Desde luego si lo valoramos exclusivamente desde un punto de vista político se trata de una situación muycómoda, pues al proceder la parte más importante de sus ingresos de la Hacienda central las Comunidades Autónomas no tienen que establecer tributos y por tanto no tienen que responder fiscalmente ante sus ciudadanos [11].

Para financiar sus necesidades de gasto las Comunidades Autónomas han preferido recurrir a un instrumento como el endeudamiento que les per­mitía gastar sin tener que obtener los recursos de sus propios contribuyentes, así como desviar sus responsabilidades hacia la Administración central [12]. Este recurso generalizado al endeudamiento, que fue especialmente llamativo en el período comprendido entre 1989 y 1993 en el que se cuadruplicó la deuda viva de las Comunidades Autónomas, se ha traducido en una tendencia hacia la expansión deficitaria del gasto. Para corregir esta peligrosa acumulación de deuda, se acordaron en la reunión del Consejo de Política Fiscal y Financiera del 20 de enero de 1992 los llamados Escenarios de Con­solidación Presupuestaria, en los que se determinaron el déficit y la deuda máximos para cada Comunidad Autónoma. Posteriormente y tomando como base el “Programa de Convergencia para la Economía Española 1995-1997”, elaborado en el segundo semestre de 1994, el Estado y las Comunidades Autónomas pactaron los Escenarios de Consolidación Presupuestaria hasta el 31 de diciembre de 1997.

En esta línea de controlar el déficit público la medida más relevante aprobada en España recientemente, concretamente el 2 de septiembre de 2011, ha sido la Proposición de reforma del artículo 135 de la Constitución. Dicha reforma persigue, según se afirma en su Exposición de motivos, «garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando a todas las Ad­ministraciones Públicas en su consecución, reforzar el compromiso de Espa­ña con la Unión Europea y, al mismo tiempo, garantizar la sostenibilidad eco­nómica y social de nuestro país». El apartado 2 de la nueva redacción del artículo 135 de la Constitución dispone que el Estado y las Comunidades Autónomas «no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los már­genes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miem­bros». La fijación del déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto, corresponderá a una Ley Orgánica que debía estar aprobada antes del 30 de junio de 2012 y que precisamente ha sido aprobada en el momento de redactar estas líneas. Por otra parte, también se establece en este precepto que las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario y que el volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación al producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Como acabo de señalar en el momento de redactar estas líneas acaba de aprobarse con el fin de dar cumplimiento al mandato recogido en este artículo 135 de la Constitución española, la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, a la que me voy a referir en el último apartado de este trabajo, que marca un déficit del 0% del PIB para el conjunto de las administraciones públicas a partir de 2020.

C) Carácter inestable

En consonancia con ese carácter abierto se puede señalar que los sucesivos modelos de financiación aprobados han nacido precisamente de un pacto político entre el Estado y las Comunidades Autónomas y ese pacto, que termina tarde o temprano recogiéndose en la propia Ley de Presupuestos Generales del Estado o como ha venido sucediendo últimamente en una Ley específica reguladora de dicho modelo de financiación, es a su vez el resultado económico de una negociación política que se lleva a cabo en dos fases. Esa negociación política introduce una importante dosis de inestabilidad al sistema de financiación que, como bien ha explicado el profesor Rodríguez Bereijo, se define así «más por el resultado y por virtud de acuerdos políticos que por la aplicación de normas legislativas decididas y aprobadas por las Cortes Generales, con la consiguiente degradación del significado del Derecho, en este caso del Derecho que emana de la Constitución y del bloque de la constitucionalidad» [13].

La primera fase consiste en una negociación multilateral que se desarrolla en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera, que es un órgano al que inicialmente se atribuyó un carácter consultivo y de deliberación, en el que están representados tanto el Estado como las Comunidades Autónomas, pero que con el tiempo ha adquirido un protagonismo que entiendo no le corresponde. En mi opinión no se puede otorgar carácter normativo a los acuerdos de este órgano de manera que se pueda limitar la capacidad de decisión de las Cortes Generales; en nuestro Estado de Derecho son éstas las que deben debatir, enmendar y aprobar las normas que articulan el sistema de financiación autonómica. Por ello, quizás ha llegado ya el momento de ir reduciendo las funciones de este órgano, que debería limitarse a un foro de encuentro y coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas y paralelamente atribuir la competencia de ordenación financiera de estos entes territoriales a la Comisión General de Autonomías del Senado, en consonancia con la naturaleza del Senado como Cámara de representación territorial.

La segunda fase de la negociación tiene excepcional importancia y se desarrolla en el seno de las respectivas Comisiones Mixtas Estado-Comunida­des Autónomas. Estos órganos nacieron con vocación de temporalidad, tal como demuestra el hecho de que estaban reguladas en la disposición transitoria primera de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, que es la norma que se dictó para desarrollar lo previsto en los artículos 156 a 158 de la Constitución. Por ello, tal vez deberían haber desaparecido una vez concluido el período transitorio, que abarcó hasta 1986 y que marcó el tránsito desde un Estado con administración centralizada a un Estado descentralizado desde el punto de vista financiero y político. Sin embargo, las Comisiones Mixtas no sólo no han desaparecido sino que cada vez han ido adquiriendo mayor relevancia en las negociaciones para la aplicación del sistema de financiación hasta el punto de que para que el sistema de financiación que se apruebe en el Consejo de Política Fiscal y Financiera pueda aplicarse a una Comunidad Autónoma, es preciso que ésta lo acepte en su respectiva Comisión Mixta. De hecho, el sistema de financiación aprobado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera para el período 1997-2001 no se aplicó a las Comunidades Autónomas de Andalucía, Castilla-La Mancha y Extremadura, porque los representantes de éstas en dicho Consejo votaron en contra del nuevo sistema, lo que determinó que esas Comunidades siguieran rigiéndose por el modelo aprobado para el período 1992-1996. En cualquier caso lo que no cabe discutir es que las Comisiones Mixtas se han consolidado con el transcurso del tiempo como órganos imprescindibles para que las Comunidades Autónomas puedan negociar por separado con el Estado las cuestiones relacionadas con la determinación de los recursos que estos entes territoriales percibirán para la financiación de los servicios públicos que han de prestar en ejercicio de las competencias que les atribuye la Constitución.

El Tribunal Constitucional español se ha referido en varias ocasiones al importantísimo papel que desempeñan las Comisiones Mixtas y el Consejo de Política Fiscal y Financiera en el procedimiento de elaboración y aprobación del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. En su reciente Sentencia 204/2011, de 15 de diciembre, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad planteado por un Grupo de Diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados, contra diversos artí­culos de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Co­munidades Autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía, el Tribunal ha declarado:

«En efecto, pese al indudable papel que el Consejo de Política Fiscal y Financiera desempeña en la actualidad como órgano de coordinación de las competencias financieras entre Estado y Comunidades Autónomas, reflejado en la LOFCA y al que nos referimos en la STC 13/2007, de 18 de enero (FJ 8), no ha desplazado sin embargo a las comisiones mixtas en los términos pretendidos por los recurrentes. Sobre el respectivo papel de dichas Comisiones y del Consejo de Política Fiscal y Financiera en la configuración de los modelos de financiación autonómica afirmamos que “resulta, por tanto, necesario que este tipo de decisiones, cuya determinación final corresponde a las Cortes Generales, se adopten en el órgano multilateral (en este caso, el Consejo de Política Fiscal y Financiera) en el que el Estado ejercita funciones de cooperación y coordinación ex art. 149.1.14 CE. Estas actuaciones en el marco multilateral deben integrarse con las funciones que las comisiones mixtas de carácter bilateral tengan, en su caso, atribuidas en las normas estatutarias” en cuanto órganos bilaterales específicamente previstos para concretar la aplicación a cada Comunidad Autónoma de los criterios acordados en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera» (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 8), permitiendo, bien con carácter previo a la intervención del órgano multilateral, «acercar posiciones, bien a posteriori, (...) concretar la aplicación a cada Comunidad Autónoma de los recursos previstos en el sistema de financiación que, a la vista de las recomendaciones del Consejo de Política Fiscal y Financiera, pudieran establecer las Cortes Generales (SSTC 13/2007, de 18 de enero, FJ 8 y 31/2010, de 28 de junio, FJ 130)».

Hay un asunto en el que me gustaría detenerme en este momento que es la posibilidad de que alguna Comunidad Autónoma se niegue a aplicar el si­stema de financiación aprobado mayoritariamente en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera. Esta cuestión fue analizada por parte de la Comisión para el estudio y propuesta de un nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas aplicable a partir de 2002, creada por la Secretaría de Estado de Hacienda en septiembre de 2000. Tuve la inmensa fortuna de ser miembro de esta Comisión, integrada por representantes del Ministerio de Hacienda y por diversos profesores universitarios. En su Informe esta Comisión apuntaba que «no cabe que las Comunidades Autónomas pue­dan oponer un rechazo total al modelo de financiación aprobado de conformidad con las leyes aprobadas por las Cortes Generales en desarrollo de las previsiones constitucionales». Otro asunto distinto es, como bien subrayó dicha Comisión, lo que ocurre en el ámbito de los impuestos cedidos, que como después explicaré son una de las piezas claves del sistema de financiación autonómica. Cuando se trata de las leyes de cesión de tributos, y así lo ha reconocido el Tribunal Supremo español en su Sentencia de 29 de enero de 1999, nos encontramos ante «una modalidad de leyes paccionadas, que ha surgido como consecuencia del establecimiento por la Constitución de las Comunidades Autónomas, leyes que antes de la elaboración del correspondiente proyecto de ley exigen con carácter previo y necesario el acuerdo entre el Estado y las Comunidades Autónomas sobre las materias a regular (...)». En el fondo, concluye diciendo la Comisión, en relación con los impuestos cedidos quiérase o no «nos encontramos ante una materia que, amén de formar parte del modelo de financiación, implica también la transferencia de competencias en ese ámbito financiero, y en cuanto tal transferencia es indudable la necesaria aquiescencia de la Comunidad Autónoma destinataria de la misma» [14]. Y dicha aquiescencia debe producirse en el seno de la respectiva Comisión Mixta.

El vigente Estatuto de Autonomía de Andalucía, aprobado por Ley Or­gánica 2/2007, de 19 de marzo, dedica su artículo 184 a regular la composición y funciones de esta Comisión que ha pasado a llamarse Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Comunidad Autónoma. Entre sus funciones se pueden destacar la concreción, aprobación, actualización y el seguimiento del sistema de financiación, así como la canalización del conjunto de relaciones fiscales y financieras de la Comunidad Autónoma y el Estado; acordar el alcance y condiciones de la cesión de tributos de titularidad estatal; establecer los mecanismos de colaboración entre la Administración tributaria de Andalucía y la Administración tributaria del Estado, así como los criterios de coordinación y armonización fiscal de acuerdo con las características o naturaleza de los tributos cedidos; negociar el porcentaje de participación de Andalucía en la distribución territorial de los fondos estructurales europeos, así como estudiar las inversiones que el Estado realizará en Andalucía. Para respetar la posición del Consejo de Política Fiscal y Financiera en el proceso de aprobación del sistema de financiación este pre­cepto del Estatuto andaluz añade al final de su apartado 1 que todas esas funciones las ejercerá la Comisión Mixta «sin perjuicio de los acuerdos suscritos por la Junta de Andalucía en esta materia en instituciones y organismos de carácter multilateral».

III. Fuentes de financiación de las Comunidades Autónomas. Su configuración como un modelo funcionalmente federal

En la fase en que nos encontramos de desarrollo del Estado de las Autonomías ya no se discute que España es un país funcionalmente federal, incluso más federal que algunos países que se califican como tal. Entre las características propias de un Estado federal se encuentra la participación de los diversos niveles de gobierno en la recaudación de los principales tributos, llegando incluso en algunos casos a estar prevista en la Constitución la distribución de ingresos entre los diversos niveles de gobierno. Así sucede por ejemplo en Alemania, donde el artículo 106 de su Constitución regula con extraordinario detalle cómo deben distribuirse entre el Gobierno federal, los Länder y los Municipios los ingresos procedentes de los impuestos sobre «la renta, de sociedades y sobre las ventas», calificando a estas tres figuras como impuestos comunes [15].

En las próximas páginas voy a exponer la regulación básica de las principales fuentes de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común o general.

A) Impuestos cedidos

En España, siguiendo ese modelo federal, las Comunidades Autónomas y en menor medida también los Entes Locales participan en la recaudación de los principales impuestos del sistema tributario, que se han convertido así en tributos compartidos. Desde el 1 de enero de 2009, fecha de entrada en vigor del actual sistema de financiación, se encuentran cedidos a las Comunidades Autónomas los siguientes tributos:

1) El 100% de los Impuestos sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, Sucesiones y Donaciones, Tributos sobre el Juego y las Tasas afectas a los servicios transferidos. Estos tributos son gestionados y recaudados directamente por las Comunidades Autónomas.

2) La Tarifa Autonómica del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fí­sicas, que asciende al 50% del rendimiento de este tributo que corresponda a los contribuyentes que tengan su residencia en cada Comunidad Autónoma.

3) El 50% del rendimiento del Impuesto sobre el Valor Añadido.

4) El 58% del rendimiento de los Impuestos Especiales de Fabricación sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Labores del Tabaco y sobre Hidrocarburos [16].

En relación con el IVA y con los Impuestos Especiales no se han cedido competencias normativas porque al tratarse de impuestos armonizados hay que respetar las disposiciones contenidas en la normativa comunitaria que impiden tal posibilidad.

5) El 100% del rendimiento del Impuesto sobre la Electricidad.

Los recursos mencionados en los apartados 2 al 5 son transferidos en cada ejercicio desde la Agencia Estatal de Administración Tributaria a las Co­munidades Autónomas mediante entregas a cuenta. Con posterioridad, una vez que se conoce el rendimiento definitivo durante el año de estos recursos, se practica la llamada liquidación definitiva y se procede a satisfacer la diferencia entre dichos valores definitivos y los importes a cuenta percibidos.

6) Los Impuestos sobre Determinados Medios de Transporte y sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos. Estos impuestos son ge­stionados por la Agencia estatal antes citada por cuenta de las Comunidades Autónomas. Dicha Agencia transfiere a cada Comunidad Autónoma mensualmente la recaudación producida en su territorio.

Quedan en manos del Estado los tributos que gravan el tráfico exterior, así como los Impuestos sobre Sociedades, Renta de No Residentes y Primas de Seguros.

El Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas se cedió parcialmente a las Comunidades Autónomas a partir del 1 de enero de 1997. Esta cesión tuvo su origen en el Acuerdo de investidura y gobernabilidad que firmaron, tras las elecciones generales de marzo de 1996, el Partido Popular y Convergencia y Unión. Esta cesión parcial se instrumentó en dos fases. En la pri­mera se cedió a las Comunidades Autónomas que aceptaron el modelo de financiación el 15% de la recaudación de este tributo a través del abatimiento de la tarifa estatal al 85% de los tipos de gravamen. En la segunda fase, se abatió otro 15% la tarifa estatal para así alcanzar un porcentaje de cesión del 30%. Con la aprobación en 2001 de un nuevo modelo de financiación este porcentaje se elevó hasta situarlo en el 33% de la recaudación del impuesto. Desde el 1 de enero de 2009 tras la entrada en vigor del actual modelo de financiación dicho porcentaje se incrementó de nuevo hasta fijarlo en el 50%.

La cesión del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas no se limita a la recaudación. Las Comunidades Autónomas disponen desde 1997 de importantes competencias normativas en relación con este tributo. En concreto disponen de competencias para la determinación del mínimo personal y familiar, aprobación de la escala autonómica del impuesto, establecimiento de deducciones en la cuota íntegra autonómica por circunstancias personales y familiares, por inversiones no empresariales, por aplicación de renta y por determinadas subvenciones y ayudas públicas, y aprobación de aumen­tos o disminuciones en los porcentajes de deducción en el tramo autonómico por inversión en vivienda habitual.

En este trabajo me voy a limitar a comentar las medidas aprobadas por estos entes territoriales que afectan a la tarifa autonómica de este tributo. No obstante quiero dejar constancia de que pese a la crisis económica se sigue manteniendo la vigencia de un buen número de deducciones autonó­micas e incluso se han introducido algunas más en los últimos años. La situación actual es de una enorme diversidad pero ciertamente muchas de las deducciones aprobadas hasta el momento tienen importes que son ridículos.

El actual sistema de financiación sólo establece para la tarifa autonómica el condicionante de que la misma sea progresiva. Ha desaparecido la restricción adicional que se preveía anteriormente conforme a la cual la tarifa autonómica debía mantener el mismo número de tramos que la estatal. Ade­más en el actual modelo de financiación las Comunidades Autónomas necesariamente tienen que aprobar una escala autonómica del impuesto para los residentes en su territorio. En los dos últimos años varias Comunidades Autónomas han decidido en ejercicio de esas competencias normativas mo­dificar la tarifa autonómica del impuesto con el fin de elevar los tipos máximos aplicables en su territorio para las rentas más altas, lo que está motivan­do que existan diferencias importantes de tributación para los contribuyentes con rentas altas en función de la Comunidad Autónoma en la que tengan fijada su residencia.

La Comunidad Autónoma en la que se va a aplicar el tipo impositivo más alto en 2012 es Cataluña y Andalucía, donde los contribuyentes con rentas superiores a 175.000,20 euros y 120.000 euros, respectivamente, van a sopor­tar un tipo de gravamen del 56% en este impuesto. Ello va a suponer que los contribuyentes con residencia en estas Comunidades Autónomas van a tributar a un tipo similar al vigente en Suecia. La siguiente Comunidad con tipos más elevados el Principado de Asturias donde para 2012 se aplica un tipo máximo del 55,5%. Le sigue la Comunidad valenciana con un tipo del 54% para bases liquidables generales superiores a 175.000,20 euros.

Junto a las Comunidades que han decidido ejercer sus competencias nor­mativas para elevar los tipos impositivos hay otras que han optado por ba­jarlos. Son sólo dos, Madrid y La Rioja donde el tipo aplicable para 2011 a las rentas situadas en el último tramo de la tarifa fue del 44,90%. Como consecuencia de la aplicación del gravamen complementario del Decreto-ley estatal 20/2011, de 30 de diciembre, que incrementó el tipo de gravamen del tramo estatal del IRPF, el tipo impositivo máximo que soportarán los residentes en estas Comunidades será del 51,90%, muy lejos del 56% de Cataluña y Andalucía.

Recapitulando se puede afirmar que la carga fiscal que soportan por IRPF los contribuyentes españoles varía considerablemente en función de la Comunidad Autónoma en la que residen, algo característico sin duda de un Estado federal. Como he explicado la horquilla oscila para las Comunida­des de régimen común entre un tipo máximo del 56% que se aplica en Cataluña y Andalucía y un tipo del 51,90% para los residentes en Madrid y La Rioja. La situación se agrava si la comparación se realiza con los tipos impositivos aplicables en las Comunidades forales, concretamente en Navarra y en los territorios históricos de Álava y Vizcaya, que por el momento no parece que vayan a establecer un gravamen complementario similar al introducido por el Real Decreto-ley 20/2011. En el momento actual en Navarra el tipo máximo del IRPF se sitúa en el 44% para rentas superiores a 125.000 euros (obsérvese la diferencia existente con los tipos que se van a aplicar en Cataluña), en Álava y Vizcaya dicho tipo es del 45% para rentas superiores a 63.680 euros. En el caso de Guipúzcoa sí se ha aprobado recientemente una subida de los tipos máximos que se han situado en el 46, 47 y 49% para rentas superiores a 90.000, 120.000 y 175.000 euros, respectivamente. No es descartable que esta situación, unida a las diferencias de tributación existentes en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, pueda dar lugar en la práctica a traslados de residencia de una Comunidad Autónoma a otra por parte de los contribuyentes que se sitúen en los últimos tramos de la tarifa del impuesto buscando una mejor tributación.

En cuanto al IVA y los Impuestos Especiales armonizados se decía en el Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera 6/2009, de 15 de julio, para la reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y las Ciudades con Estatuto de Autonomía, que «el Gobierno se compromete a hacer el esfuerzo necesario para que, respetando las competencias y normativa europea, las CC.AA. puedan también participar en las operaciones destinadas directamente a consumidores finales». En un documento previo a este Acuerdo incluso se llegó a proponer concretamente «ceder competencias normativas sobre el IVA en las operaciones efectuadas en fase detallista, cuando los destinatarios de las mismas no tengan la condición de empresarios o profesionales» y «en la fase detallista de los productos gravados por los impuestos especiales de fabricación». Para estudiar esta compleja propuesta se anunciaba en ese documento la constitución de un grupo de trabajo que debería determinar «las condiciones en que se puede efectuar esta reforma, con el fin de acordar una propuesta que cumpla con las previsiones de los correspondientes estatutos, respetando la normativa europea en esta materia». Esta propuesta de ampliación de competencias normativas en el IVA y en los Impuestos Especiales también figura en el Estatuto catalán, concretamente en su disposición adicional undécima.

¿Era compatible esta última propuesta con la normativa comunitaria del IVA? Con ocasión de la elaboración en 2001 del Informe para la reforma del sistema de financiación autonómica por la Comisión nombrada al efecto en el seno del Ministerio de Hacienda y de la que tuvo el honor de ser Secretario, se consultó esta cuestión a la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera de la Comisión Europea. En aquella ocasión la Comisión ya respondió negativamente sobre dicha posibilidad al afirmar que las disposiciones comunitarias actualmente en vigor en materia de IVA «no permiten que las Comunidades Autónomas fijen tipos de IVA diferenciados a las operaciones localizadas en el territorio de su jurisdicción». El artículo 12 párrafo 3, a) de la entonces vigente Sexta Directiva, preveía que se fijase un único tipo normal por cada Estado miembro. Dicha posibilidad, añadía la Comisión, sería contraria a los principios comunitarios que rigen el IVA y sus características esenciales, pondría en riesgo la neutralidad del IVA (al gravar dentro de un Estado un mismo bien o servicio con tipos impositivos diferentes) e introduciría distorsiones de la competencia entre las Comunidades Autóno­mas. Además, el objetivo buscado en materia de IVA es la armonización o al menos una aproximación más importante en los tipos de IVA. Según la Comisión la existencia de distintos tipos en las diferentes Comunidades Au­tónomas iría en contra de este objetivo. Posteriormente hemos consultado de nuevo a la Comisión Europea y la respuesta sigue siendo la misma pues el actual artículo 96 de la Directiva 2006/112/CE, de 28 de noviembre de 2006, relativa al sistema co­mún del IVA, es bastante clara al respecto: «Los Estados miembros aplicarán un tipo impositivo normal de IVA, fijado por cada Estado miembro en un porcentaje de la base imponible que será el mismo tanto para las entregas de bienes como para las prestaciones de servicios». Otro tanto ocurre con los Impuestos Especiales. Para los servicios de la Comisión el principio de la unidad fundamental de impuestos especiales armonizados no sería respetado en el supuesto de diferenciación autonómica de impuestos.

B) Otros recursos del sistema: los fondos de garantía de servicios públicos fundamentales, el fondo de suficiencia global y los fondos de convergencia

El segundo bloque de recursos importante del actual sistema de financiación de las Comunidades Autónomas está constituido por las transferencias que éstas perciben con cargo a diversos fondos que se encuentran regulados en los artículos 9 y siguientes de la Ley 22/2009, antes citada. Veamos dete­nidamente cómo funciona cada uno de estos fondos y para qué sirven, advirtiendo desde ahora que resulta muy difícil en el momento actual de crisis eco­nó­mica dotar todos estos fondos en los Presupuestos Generales del Estado.

El primero de ellos es el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales (en adelante FGSPF), que tiene por objeto asegurar que cada Comunidad Autónoma reciba los mismos recursos por habitante ajustado para financiar los servicios públicos fundamentales esenciales del Estado de Bienestar. Como se advierte en el precitado artículo 9 se trata de un mecanismo de garantía en el cual participan todas las Comunidades Autónomas con un porcentaje de sus recursos tributarios (léase impuestos cedidos), en términos normativos y el Estado con su aportación de recursos adicionales. Las Comunidades Autónomas participan en este Fondo con arreglo a un reparto que atiende a las siguientes variables económicas de carácter sociodemográfi­co: población (variable con una ponderación del 30%); superficie (ponderación del 1,8%), dispersión (ponderación del 0,6%), insularidad (ponderación también del 0,6%), insularidad (ponderación igualmente del 0,6%), población protegida equivalente distribuida en siete grupos de edad (la ponderación varía dependiendo del grupo de edad), población mayor de sesenta y cinco años (ponderación del 8,5%) y población entre 0 y 16 años (ponderación del 20,5%). Como puede advertirse, prácticamente la única variable que tiene una ponderación relevante es la población, lo cual ha venido motivando las protestas de varias Comunidades Autónomas en las que la superficie, insularidad o dispersión tienen gran peso [17].

El segundo es el llamado Fondo de Suficiencia Global. Se define en el artículo 10 de la Ley 22/2009 como la diferencia, positiva o negativa, entre las necesidades globales de financiación de la Comunidad Autónoma y la suma de su capacidad tributaria, más la transferencia positiva o negativa del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales. Opera como recurso de cierre del sistema y, además, es el mecanismo de ajuste a los cambios que puedan producirse en las necesidades de financiación de las Comunidades Autónomas (por traspasos de servicios) o en los recursos (por modificaciones en las cesiones de impuestos) [18].

Aparte de estos recursos, la Ley 22/2009 crea otros dos Fondos de Convergencia autonómica con financiación adicional que aporta el Estado para el cumplimiento de los objetivos de aproximar a las Comunidades Autónomas de régimen común en términos de financiación por habitante ajustado y favorecer la igualdad y el equilibrio económico territorial de Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía. Son el Fondo de Com­petitividad y el de Cooperación. Veamos brevemente para qué sirve cada uno de ellos.

El Fondo de Competitividad tiene por objeto reforzar la equidad y eficiencia en la financiación de las necesidades de los ciudadanos reduciendo las diferencias en financiación homogénea per cápita entre Comunidades Au­tónomas, al mismo tiempo que incentivar la autonomía y la capacidad fiscal en todas y cada de las Comunidades, así como desincentivar la competencia fiscal a la baja. Según se explica en el Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera 6/2009, de 15 de julio, antes citado, mediante este Fondo se pretende garantizar que aquellas Comunidades Autónomas cuyos recursos por habitante ajustado proporcionados por el nuevo modelo previos a la aplicación de este Fondo sean inferiores a la media, teniendo en cuenta la capacidad fiscal de las Comunidades Autónomas, vean incrementados dichos recursos con arreglo a las reglas de funcionamiento de este Fondo. La forma en que se repartirá este Fondo está regulada en el artículo 23.3 de la Ley 22/2009, y desde luego se puede decir que ciertamente es difícil de entender por no decir imposible para los que no hayan participado en el proceso de negociación [19].

Por su parte el Fondo de Cooperación persigue complementar al sistema de financiación en el fortalecimiento del Estado del bienestar con el objetivo último de equilibrar y armonizar el desarrollo regional estimulando el crecimiento de la riqueza y la convergencia regional en los niveles de vida de los ciudadanos, con independencia de su lugar de residencia, incrementando los recursos de las Comunidades de menor riqueza relativa y que registren una dinámica poblacional especialmente negativa que pueda compro­meter su desarrollo futuro. Se repartirá anualmente entre las Comunidades Autónomas de régimen común que cumplan alguna de las siguientes condiciones:

– Que tengan un PIB per cápita inferior al 90% de la media correspondiente a las Comunidades Autónomas de régimen común (el PIB per cápita se medirá en términos de la media correspondiente a los tres últimos años). En el período 2006-2008 cumplían esta primera condición las Comunidades de Andalucía, Castilla-La Mancha, Extremadura, Galicia y Murcia.

– Que tengan una densidad de población inferior al 50% de la densidad media correspondiente a las Comunidades Autónomas de régimen común, ambos datos referidos al último año. Esta condición concurría en el período 2006-2008 en las Comunidades de Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla y León y Extremadura.

– Que teniendo un crecimiento de población inferior al 90% de la media correspondiente a las Comunidades Autónomas de régimen común, tengan una densidad de población por kilómetro cuadrado inferior a la cifra resultante de multiplicar por 1,25 la densidad media de las Comunidades Autó­nomas de régimen común. El crecimiento de población se medirá en términos del valor correspondiente a los tres últimos años, refiriéndose inicialmente al período 2007-2009. La densidad es la correspondiente al último año del período. Esta condición la cumplían en el período 2006-2008 las Comunidades de Andalucía, Asturias, Cantabria, Castilla y León, Extremadura y Galicia [20].

IV. Los tributos propios y el principio de responsabilidad fiscal

La creación de tributos propios por parte de las Comunidades Autónomas en ejercicio de su autonomía financiera se ha encontrado hasta el momento con importantes obstáculos. El primer obstáculo ha venido por la ocupación por parte del Estado de la mayor parte de materias imponibles con cierta potencia recaudatoria. De hecho, los impuestos que hasta la fecha han creado las Comunidades Autónomas han sido fruto de un importante esfuerzo de imaginación fiscal por parte de quienes los han diseñado. Estos tributos recaen sobre sectores o ámbitos que habían estado baldíos o abandonados por el Estado como el juego y sobre todo el medio ambiente, gravando por ejemplo las emisiones contaminantes (Galicia, Castilla La Mancha, Andalucía y Murcia) o el saneamiento y vertido de aguas residuales (la mayoría de Comunidades Autónomas han establecido tributos de este tipo que en realidad recaen sobre el consumo de agua, en concreto todas excepto Castilla y León y Extremadura, aunque ésta última acaba de anunciar que lo va a crear próximamente). En el caso concreto del agua las Comunidades Autónomas han sido más rápidas que el Estado central ocupando una materia imponible que estaba vacante. Además, los tributos que han creado les aportan una considerable recaudación. Tanto es así, que en la anterior legislatura nos consta que se estuvo estudiando en el Ministerio de Economía y Hacienda la posibilidad de establecer un impuesto estatal sobre el consumo de agua que vendría a sustituir a esos tributos autonómicos.

El segundo obstáculo con el que se han tenido que enfrentar las Comunidades Autónomas a la hora de crear tributos propios son los numerosos límites que se establecen al ejercicio de su poder tributario tanto en la Constitución como en otras leyes. Brevemente me gustaría dejar apuntado que entre esos límites se encuentran los principios constitucionales de justicia tributaria material y formal, solidaridad, coordinación, territorialidad, neutralidad y unidad de mercado. Conforme a los tres últimos las ComunidadesAutónomas únicamente pueden gravar bienes situados en su territorio y no pueden crear obstáculos o barreras fiscales a la libre circulación de mercancías, servicios o personas. Junto a ellos hay que mencionar también los lí­mi­tes previstos en el artículo 6, apartados 2 y 3, de la LOFCA, que son los que más han contribuido en la práctica a la reducción de las posibilidades de ejercicio del poder tributario de las Comunidades Autónomas. El artículo 6 establece varias reglas de conflicto en la distribución del poder tributario entre los diversos entes territoriales titulares de dicho poder. Dicho precepto establece en su apartado 2 la prohibición de establecimiento de tributos por estos entes territoriales que recaigan sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado. El Tribunal Constitucional ha precisado el alcance de esta prohibición en el sentido de considerar que en la misma lo que se prohíbe es la duplicidad de hechos imponibles, estrictamente. De manera que con buen criterio no se impide a las Comunidades Autónomas establecer tributos pro­pios sobre objetos materiales o fuentes impositivas ya gravadas por el Estado y ello porque si así fuera, según razona el Tribunal, se estaría negando en la práctica la posibilidad de que se creasen dichos tributos porque «la realidad económica en sus diferentes manifestaciones está toda ella virtualmente cubierta por tributos estatales» (STC 37/1987, de 26 de marzo).

Por su parte, el apartado 3 de este artículo 6, que fue reformado por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, prohíbe en la actualidad a las Co­munidades Autónomas crear tributos que recaigan sobre “hechos imponibles” gravados por los tributos locales. Sí podrán, en cambio, establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de Régimen Local reserve a las Corporaciones Locales, pero en este último caso deberán aprobar medidas de compensación adecuadas para que los ingresos de dichas Corporacio­nes Locales no se vean mermados ni reducidos en sus posibilidades de crecimiento futuro. Los apartados 2 y 3 de este precepto son con frecuencia invocados en los recursos de inconstitucionalidad que se han planteado contra leyes de creación de tributos autonómicos. Precisamente la reforma realizada en 2009 en el apartado 3 tuvo por objeto reducir la conflictividad a que había dado lugar dicha norma cuando establecía una prohibición para las Comunidades Autónomas de establecer tributos sobre “materias” imponibles gravados por los tributos locales. En definitiva esa reciente reforma ha servido para introducir un esquema más flexible de coordinación entre los tributos autonómicos y los tributos locales, permitiendo que los primeros incidan sobre materias gravadas por los segundos aunque garantizando la suficiencia financiera de las Haciendas Locales – puesto que sigue estando prevista la obligación de articular las correspondientes medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de dichas Corporaciones –, así como para que se abran nuevos espacios fiscales para que las Comunidades Autónomas puedan crear nuevos tributos.

Pese a estas importantes limitaciones las Comunidades Autónomas no han renunciado a ejercer su poder tributario y han creado hasta el momento cerca de cincuenta impuestos propios. Hasta un total de diecisiete de estos impuestos han sido recurridos ante el Tribunal Constitucional argumentando la vulneración de algún precepto contenido en el llamado bloque de la constitucionalidad, lo que denota un grado de conflictividad importante. Esta es una circunstancia en la que me gustaría incidir pues llama la atención que sea tan elevado el porcentaje de tributos que son recurridos por la Presidencia del Gobierno, porque además esto es algo que ha venido ocurriendo con independencia de cuál sea el color político del partido gobernante. Tal vez sería excesivo hablar de persecución por parte de la Presidencia del Gobierno al ejercicio del poder tributario por parte de las Comunidades Autónomas. Pero en todo caso lo que sí hay es bastante desconfianza y también por qué no decirlo descoordinación. Creo que la conflictividad podría reducirse con una mayor coordinación entre el gobierno central y los autonómicos. Se podría estudiar la posibilidad de establecer algún tipo de mecanismo que permitiera una comunicación previa entre el ejecutivo central y las Comunidades Autónomas para que en caso de que existiesen du­das fundadas sobre su constitucionalidad no se remitiese el proyecto de ley de creación del impuesto al respectivo parlamento autonómico para su apro­bación. Aunque también debo reconocer que es difícil determinar a priori la constitucionalidad de un tributo porque el único órgano legitimado para resolver al respecto es el Tribunal Constitucional como supremo intérprete de la Carta Magna. O tal vez podría ser el Senado, si de verdad funcionase como una Cámara de representación territorial, el órgano en el que se tratasen estas cuestiones.

Los tributos creados hasta la fecha por las Comunidades pueden clasificarse en los siguientes grupos:

– Impuestos que gravan determinadas instalaciones o el ejercicio de determinadas actividades que inciden en el medio ambiente. Se aplican tributos de este tipo en Aragón, Castilla-La Mancha y Extremadura. También se aplicaba en Baleares, pero fue declarado inconstitucional por la Sentencia 289/2000, de 30 de noviembre, por entender nuestro Tribunal Constitucional que se configuraba como un impuesto sobre el patrimonio inmobiliario que incidía en la misma materia imponible que la del Impuesto municipal sobre Bienes Inmuebles, incurriendo por ello en la prohibición prevista en el apartado 3 del artículo 6 de la LOFCA [21].

– Impuestos que gravan la emisión de gases a la atmósfera. Las Comunidades Autónomas que tienen vigentes impuestos de este tipo son Galicia, An­dalucía, Región de Murcia, Aragón y Castilla-La Mancha.

– Impuestos que gravan la producción, abandono o depósito de residuos en instalaciones controladas. Se aplican impuestos de este tipo en Cataluña, Andalucía (uno sobre residuos peligrosos y otro sobre residuos radiactivos), Región de Murcia, Castilla-La Mancha y la Comunidad de Madrid.

– Tributos sobre el agua con distintas denominaciones y estructuras. Como ya hemos indicado anteriormente se aplican tributos de este tipo en to­das las Comunidades Autónomas salvo Extremadura y Castilla y León.

La mayoría de estos tributos autonómicos sobre el saneamiento y vertido de aguas residuales se llaman cánones. Como es sabido el canon no es una categoría tributaria admitida por la Ley General Tributaria, porque ésta solo contempla en su artículo 2 los impuestos, las tasas y las contribuciones espe­ciales. Por qué entonces ese empeño de las Comunidades Autónomas por utilizar el término canon. Ello puede deberse a que no se quiere llamar a estos tributos por su nombre, pues es notorio el rechazo que en el contribuyente producen los términos impuesto o tasa. Los responsables políticos de las Co­munidades Autónomas conocen bien los costes políticos que se derivan del establecimiento de tributos. Hay algún antecedente ya en España de un tributo establecido por una Comunidad Autónoma que pudo influir negativamente en el resultado electoral llegando el nuevo gobierno a derogarlo inmediatamente tras las elecciones. Nos referimos al Impuesto sobre estancias en em­presas turísticas de alojamiento creado por la Comunidad Autónoma de Baleares por Ley 7/2001, de 23 de abril. Este tributo fue derogado por la Ley 7/2003, de 22 de octubre, en cuya exposición de motivos se argumentaba como justificación de su eliminación que «a juicio del Consejo de Gobierno constituido tras la celebración de las últimas elecciones generales autonómicas, la financiación de las infraestructuras y de las políticas pú­blicas relacionadas con el medio ambiente y la actividad turística puede continuar llevándose a cabo sin necesidad de gravar las estancias en establecimientos turísticos de alojamiento mediante el impuesto configurado en la citada Ley 7/2001».

– Impuestos que gravan la utilización de grandes superficies comerciales. En la actualidad están vigentes impuestos de este tipo en Cataluña, Principado de Asturias y Aragón.

– Impuestos sobre tierras en deficiente aprovechamiento e impuestos sobre solares. Las fincas o tierras infrautilizadas están gravadas en las Comuni­dades Autónomas de Andalucía, Principado de Asturias y Extremadura, mien­­tras que los solares sin edificar sólo se gravan en ésta última Comunidad Au­tónoma. Aunque las leyes de presupuestos de estas Comunidades incluyen una previsión de ingresos en la práctica estos tributos no se están aplicando.

– Tributos propios sobre el juego. Las Comunidades Autónomas en las que se aplican estos tributos son Galicia, Principado de Asturias, Región de Murcia, Islas Baleares y la Comunidad de Madrid.

– Impuesto sobre combustibles derivados del petróleo. Este tributo sólo existe en Canarias y ello deriva de su peculiar régimen en la Unión Europea por su carácter de región ultraperiférica.

– Impuestos sobre aprovechamientos cinegéticos. Se aplica un tributo de este tipo sólo en la Comunidad Autónoma de Extremadura.

– Impuesto sobre depósitos bancarios. Este tributo existe en las Comunidades Autónomas de Extremadura y Andalucía. Aunque son prácticamente idénticos curiosamente el primero fue recurrido por la Presidencia del Gobierno y el segundo no.

V. Los compromisos de inversión del Estado en infraestructuras previstos en los Estatutos de Autonomía: un instrumento peligroso en el contexto actual de crisis económica

La mayoría de los Estatutos de Autonomía que se han reformado hasta la fecha contemplan algún mecanismo de financiación especial de las Comunidades Autónomas que consiste bien en la adopción de un compromiso de inversiones del Estado en infraestructuras en la Comunidad Autónoma o bien en la creación de Fondos especiales vinculados a circunstancias concretas de cada una de ellas. Desde que entró en vigor el actual Sistema de Fi­nanciación, se ha realizado la reforma de los Estatutos de Autonomía de Valencia, Cataluña, Andalucía, Islas Baleares, Aragón, Castilla y León, y se encuentra en el trámite parlamentario el de Castilla-La Mancha. Veamos brevemente qué es lo que se recoge en cada uno de ellos a este respecto.

El primer Estatuto de Autonomía reformado fue el de la Comunidad Valenciana. Dicha reforma fue operada por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril. Su artículo 64.3 se refiere a la creación de un Fondo autonómico en los siguientes términos: «Para potenciar la autonomía local sobre la base del principio de subsidiariedad, por Ley de las Cortes, se creará el Fondo de Cooperación Municipal de la Comunidad Valenciana con los mismos criterios que el fondo estatal».

En el caso de Cataluña, la disposición adicional tercera de su Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 6/2006, establece en su apartado 1, un compromiso de inversiones del Estado difícil de cumplir, dada la elevada participación que esta Comunidad Autónoma tiene en el Producto Interior Bruto nacional. Dice así: «La inversión del Estado en Cataluña en infraestructuras, excluido el Fondo de Compensación Interterritorial, se equi­parará a la participación relativa del producto interior bruto de Cataluña con relación al producto interior bruto del Estado para un período de siete años. Dichas inversiones podrán también utilizarse para la liberación de peajes o construcción de autovías alternativas».

El siguiente Estatuto de Autonomía en reformarse fue el de Baleares. Tam­bién se contempla en él un compromiso de inversión que no sabemos muy bien cómo va a poder cumplirse. Dicho compromiso se recoge en la disposición transitoria novena de la Ley orgánica 1/2007, de 28 de febrero, cuyo apartado 1 dispone en relación con las inversiones del Estado lo siguien­te: «Mientras las Cortes Generales, en aplicación de lo previsto en la Disposición adicional sexta no aprueben la modificación de la Ley 30/1998, de 29 de julio, del Régimen Especial de las Illes Balears y, en todo caso, en un plazo no superior a siete años, la inversión del Estado se establecerá atendiendo a la inversión media per cápita realizada en las Comunidades Autónomas de régimen común, determinada con arreglo a la normativa estatal, homogeneizando las actuaciones inversoras realizadas en dichas comunidades para permitir su comparabilidad y teniendo presentes las circunstancias derivadas de los hechos diferenciales y excepcionales de la Comunidad Autóno­ma de las Illes Balears con incidencia en la cuantificación de la inversión pú­blica».

Por orden cronológico el siguiente Estatuto que se reforma es el Andalucía, concretamente a través de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo. Su disposición adicional tercera contiene también un importante compromiso de inversiones del Estado en la Comunidad Autónoma pues el mismo se vincula a la población de esta Comunidad, que precisamente es la más po­blada de España. El apartado 2 de dicha disposición adicional dice así: «La inversión destinada a Andalucía será equivalente al peso de la población andaluza sobre el conjunto del Estado para un período de siete años». También se contempla en el Estatuto andaluz, concretamente en su artículo 192.1 la creación de un Fondo de nivelación municipal, de carácter incondicionado, para hacer efectiva la participación de las Entidades Locales en los tributos de la Comunidad Autónoma.

Por su parte, el Estatuto de Autonomía de Aragón, aprobado por Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, regula en su disposición adicional sexta la forma en que se van a financiar las inversiones del Estado en infraestructuras en esta Comunidad Autónoma. En concreto dicha disposición establece: «Para la fijación de las inversiones del Estado en Aragón en infraestructuras, se ponderarán, con carácter prioritario, la superficie del territorio, los co­stes diferenciales de construcción derivados de la orografía, así como su condición de comunidad fronteriza, y se incorporarán criterios de equilibrio territorial a favor de las zonas más despobladas». Además este Estatuto menciona en su artículo 114.5 el Fondo Local de Aragón cuando al regular las relaciones financieras con las Entidades Locales de esta Comunidad Autónoma establece que «el conjunto de las aportaciones realizadas a las Corporaciones Locales se integrará en el Fondo Local de Aragón».

También encontramos una norma que contiene un compromiso de inversiones del Estado en el Estatuto de Autonomía de Castilla y León, aprobado por Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre. Su artículo 83.8 establece al respecto: «Para la fijación de las inversiones del Estado en Castilla y León en infraestructuras, se tendrá en consideración, con carácter prioritario, la superficie del territorio de la Comunidad y se incorporarán criterios de equilibrio territorial a favor de las zonas más desfavorecidas». Además, este Estatuto contempla la creación de un Fondo específico de financiación en su artículo 78.2, que dispone: «Con objeto de asegurar el equilibrio económico y demográfico dentro del territorio de la Comunidad y la realización interna del principio de solidaridad, se constituirá un Fondo autonómico de compensación, que será regulado por ley de las Cortes de Castilla y León».

Por su parte, el Proyecto de Ley de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, que en el momento de redactar estas líneas se encuentra en fase de debate en el Congreso de los Diputados (el Proyecto fue publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Di­putados, Núm. B-18-1 de 11 de abril de 2008) también prevé un compromiso de financiación similar. Así su disposición adicional establece que: «La inversión anual en infraestructuras del Estado en Castilla-La Mancha, excluido el Fondo de Compensación Interterritorial, será al menos equivalente al porcentaje medio que resulte de considerar el peso de la población regional sobre el conjunto del Estado, la participación relativa del producto interior bruto de Castilla-La Mancha con relación al del Estado y el porcentaje que representa la extensión territorial de la Comunidad Autónoma sobre la extensión territorial del Estado». Además, su disposición transitoria segunda contempla inversiones extraordinarias adicionales a las mencionadas en dicha disposición adicional al disponer: «Con objeto de acelerar el proceso de convergencia, y en tanto el producto interior bruto por habitante de Castilla-La Mancha se equipare a la media por habitante española, el Estado realizará inversiones complementarias en Castilla-La Mancha por un importe equivalente al uno por ciento del producto interior bruto regional. Dichas inversiones tendrán carácter extraordinario y serán adicionales a las que cor­respondan conforme a lo establecido en la disposición adicional». A pesar del tiempo transcurrido desde su presentación la propuesta de reforma de Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha aún no se ha aprobado. Hasta en siete ocasiones se ha ampliado el plazo para la presentación de enmiendas, lo que da una idea de la dificultad política para consensuar el texto. En el momento de redactar estas líneas el texto se encuentra en la Comisión Constitucional del Congreso.

Como advertí en el título de este epígrafe en un contexto de crisis eco­nómica como el actual nos parece peligroso que los Estatutos contemplen estos compromisos adicionales y extraordinarios de financiación. Va a resultar muy difícil cuadrar el sudoku de la financiación autonómica si se pretende cumplir con lo previsto en todos los Estatutos de Autonomía. La pregunta que obligatoriamente hay que hacerse antes de concluir este apartado es de dónde se van a sacar fondos para pagar estos compromisos de inversión, teniendo en cuenta la situación financiera actual de España.

La disposición adicional tercera del Estatuto catalán que contempla en su apartado 3, como acabo de explicar, el compromiso de equiparación de la inversión del Estado en infraestructuras en dicha Comunidad a la participación relativa del producto interior bruto de la Comunidad catalana con relación al producto interior bruto del Estado, fue uno de los preceptos cuya constitucionalidad se recurrió ante el Tribunal Constitucional. A juicio de los Diputados demandantes dicho precepto introducía un privilegio a favor de una Comunidad Autónoma prohibido por los artículos 138.2 de la Constitución y 2 de la LOFCA. El Tribunal Constitucional ha rechazado este argumento básicamente porque tal disposición no puede tener efectos directamente vinculantes para el Estado. A juicio del Tribunal dicha disposición no es contraria a la Constitución; para llegar a esta conclusión el Tribunal razona del siguiente modo:

«Y es que no puede admitirse que la disposición adicional tercera, apartado 1, vincule a las Cortes Generales en el ejercicio de sus funciones de exa­men, enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, pues respecto de este tipo de compromisos presupuestarios formalizados en un Estatuto de Autonomía hemos dicho que no constituyen «un recurso que el Estado deba consignar obligatoriamente en los presupuestos generales de cada ejercicio económico», pues es al Estado «a quien corresponde en exclusiva, atendiendo a la totalidad de los instrumentos para la financiación de las Comunidades Autónomas, a las necesidades de cada una de éstas y a las posibilidades reales del sistema financiero del Estado, decidir si procede dotar, en su caso, y en qué cuantía aquellas asignaciones en virtud de la competencia exclusiva que sobre la materia le atribuye el art. 149.1.14 CE (hacienda general). De la afirmación de la legitimidad constitucional de [un] mecanismo excepcional de financiación ... no cabe concluir la consecuencia de que el Estado deba, necesariamente y en todo caso, dotar una concreta partida presupuestaria si no se ha alcanzado al efecto acuerdo entre el Estado y la Comunidad Autónoma en el seno de la Comisión Mixta», correspondien­do «al Estado adoptar la decisión de establecer dicha dotación, si bien su actuación debe resultar presidida por el principio de lealtad constitucional que ... ‘obliga a todos’ y que impone que el Gobierno deba ‘extremar el celo por llegar a acuerdos en la Comisión Mixta’ (STC 209/1990, de 20 de diciembre, FJ 4)» (STC 13/2007, de 18 de enero, FJ 11).

La disposición adicional tercera, apartado 1, debe, pues, interpretarse en el sentido de que no vincula al Estado en la definición de su política de inversiones, ni menoscaba la plena libertad de las Cortes Generales para decidir sobre la existencia y cuantía de dichas inversiones».

Durante la reciente tramitación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2012 el Gobierno ha invocado esta jurisprudencia del Tribunal Constitucional, ante las demandas de los grupos nacionalistas catalanes al respecto, para justificar la no inclusión de estas partidas en dichos Presu­puestos.

VI. La Ley Organica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las Administraciones públicas y el control del déficit público de las Comunidades Autónomas

Como ya apunté en el apartado relativo a las características del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas durante este último año se han aprobado en España dos importantes reformas con el objetivo de controlar el déficit de las Administraciones Públicas. La primera de ellas es la modificación del artículo 135 de la Constitución española, a la que ya me he referido y la segunda es la aprobación de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Veamos brevemente cuáles son sus objetivos, sus elementos fundamentales y sobre todo cómo afecta a la financiación de las Comunidades Autónomas.

Esta última Ley persigue garantizar la sostenibilidad presupuestaria de todas las Administraciones Públicas configurándose dicha sostenibilidad como un principio rector de su actuación económico-financiera que refuerza la idea de estabilidad, fortalece la confianza en la estabilidad de la economía española y reforzar los compromisos de España con la Unión Europea. Para ello se obliga a todas las Administraciones públicas a no incurrir en déficit estructural. En concreto su artículo 11 establece que todas las Ad­ministraciones Públicas deberán presentar equilibrio o superávit computado en términos SEC y que ninguna podrá incurrir en déficit estructural, definido como déficit ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y tem­porales. En caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, se podrá alcanzar un déficit estructural del 0,4 por 100 del Producto Interior Bruto expresado en términos nominales, o el establecido en la normativa europea cuando este fuera inferior. Como excepción se prevé que el Estado y las Comunidades Autónomas podrán presentar déficit estructural en situaciones excepcionales que deberán ser apreciadas por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados (catástrofes naturales, recesión eco­nómica o situación de emergencia extraordinaria) con la aprobación de un plan de reequilibrio en el que se detallarán las medidas adecuadas para ha­cer frente a las consecuencias derivadas de estas situaciones excepcionales.

Todas las Administraciones deberán aprobar un techo de gasto consistente con el objetivo de estabilidad y la regla de gasto. Conforme a esta regla de gasto, prevista en su artículo 12 y que constituye una novedad en nuestro ordenamiento, el gasto de las Administraciones públicas no podrá aumentar por encima de la tasa de crecimiento de referencia del Producto Interior Bruto. Esta regla se completa con el mandato de que cuando se obtengan mayores ingresos de los previstos, éstos no se destinen a financiar nuevos gastos, sino que los mayores ingresos se destinen a una menor apelación al endeudamiento. Con la entrada en vigor de esta Ley se va a iniciar un período transitorio hasta 2020, tal como establece la Constitución. Durante ese período se determina una senda de reducción de los desequilibrios presupuestarios hasta alcanzar una deuda pública del 60 por 100 del Producto Interior Bruto. Este límite se distribuirá de acuerdo con los siguientes porcentajes, expresados en términos nominales del PIB nacional: 44% para la Administración central, 13% para el conjunto de Comunidades Autónomas y 3% para el conjunto de Corporaciones Locales. En el caso concreto de las Comunidades Autónomas el límite de deuda pública para cada una de ellas no podrá superar el 13% de su Producto Interior Bruto regional.

Con la finalidad de ofrecer seguridad a los inversores, algo muy importante en los tiempos que corren con tanta turbulencia en los mercados y tanta dificultad para cubrir las emisiones de Deuda pública efectuadas por el Tesoro español, el artículo 14 de la Ley dispone en su apartado 1 que los créditos presupuestarios para satisfacer tanto los intereses como el capital de la deuda pública de las Administraciones «se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus Presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión», estableciendo su apartado 2 la prioridad absoluta de pago de los intereses y el capital de la deuda pública frente a cualquier otro tipo de gasto.

El procedimiento para la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas se regula en su artículo 15. Corresponde al Gobierno, mediante Consejo de Ministros, la aprobación en el primer semestre de cada año de ambos objetivos, para lo que deberá contar con los correspondientes informes del Con­sejo de Política Fiscal y Financiera para el caso de los objetivos que se fijen para las Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de Administración Local en el supuesto de las Corporaciones Locales. Para las Comunidades Autónomas está prevista la necesidad de aprobar objetivos individuales en el seno del precitado Consejo de Política Fiscal y Financiera, a propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Por otra parte, la Ley que estoy comentando aclara que cuando se alcance una tasa de crecimiento real del 2 por 100 o se genere empleo neto en términos anuales, la ratio de deuda se reducirá anualmente, como mínimo, en dos puntos del PIB. Igualmente, el déficit estructural del conjunto de administraciones públicas se deberá reducir un 0,8 por 100 del PIB nacional en promedio anual. En 2015 y 2018 se revisarán las sendas de déficit y deuda para alcanzar en 2020 los límites previstos.

Especialmente novedoso resulta el mecanismo de alerta temprana que se prevé en esta Ley, que es muy similar al que existe en la normativa de la Unión Europea y que consiste, conforme a lo previsto en su artículo 19, en la formulación de una advertencia cuando exista riesgo de incumplimiento de los objetivos de estabilidad, de deuda pública o de la regla de gasto de las Comunidades Autónomas o de las Corporaciones Locales que acabo de co­mentar. El cumplimiento de los objetivos de estabilidad se tendrá en cuenta tanto para autorizar las emisiones de deuda, como para la concesión de subvenciones o la suscripción de convenios. En este sentido, el artículo 20 que lleva por título Medidas automáticas de corrección, dispone en su apartado 1 que cuando el Gobierno del Estado constate que una Comunidad Autó­noma incumple el objetivo de estabilidad presupuestaria o de deuda pública será preciso contar con la autorización del Estado para cualquier operación de endeudamiento.

Cuando se incumpla el objetivo de estabilidad presupuestaria, el objetivo de deuda pública o la regla de gasto, la Administración incumplidora vendrá obligada a formular un plan económico-financiero que permita en un año el cumplimiento de dichos objetivos o de la regla de gasto. El artículo 21 de la Ley regula la información que deberá contener dicho plan económico-fi­nanciero. Así, dicho plan deberá explicar entre otros extremos las causas de la desviación y las medidas que permitan retornar a los límites.

En caso de falta de presentación, falta de aprobación o de incumplimiento del plan, la Administración Pública responsable deberá aprobar en el plazo de quince días la no disponibilidad de créditos, constituir un depósito con intereses en el Banco de España equivalente al 0,2% de su Producto Interior Bruto nominal. En caso de no adoptarse estas medidas el Gobierno, bajo la dirección del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas podrá en­viar una Comisión de expertos para valorar la situación económico-presu­puestaria de la administración afectada. Esta Comisión deberá presentar una propuesta de medidas y sus conclusiones se harán públicas en una semana, siendo las medidas adoptadas de obligado cumplimiento para la administración incumplidora. En el caso de que una Comunidad Autónoma no adopte el acuerdo de no disponibilidad o no acuerde las medidas propuestas por la Comisión de expertos antes citada, el Gobierno requerirá al Presidente de la Comunidad Autónoma para que lleve a cabo, en el plazo que se indique al efecto, la adopción de dicho acuerdo, la constitución del depósito o la ejecución de las medidas propuestas.

Durante el debate de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2012, que se está produciendo en las Cortes Generales en el momento de redactar estas líneas, se ha invocado por el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas la posibilidad de que el Estado intervenga las Comunidades Autónomas que incumplan sus objetivos de déficit., que para 2012 se ha fijado para estos entes territoriales en el 1,5% [22]. La posibilidad de intervención de una Comunidad Autónoma a propuesta del Gobierno está prevista en el artículo 155 de la Constitución y supone la privación del ejercicio del derecho a la autonomía pues en tal situación corresponde al Estado la decisión de qué debe hacer la Comunidad Autónoma en las materias concretas afectadas por su incumplimiento. En todas las Constituciones de los Estados federales y políticamente descentralizados existe un precepto similar. Allí se regula el presupuesto de hecho de la intervención, el procedimiento para decidirla y el contenido material de la misma. La intervención, que debe ser aprobada por mayoría absoluta del Senado, puede producirse en dos supuestos: 1°) incumplimiento por la Comunidad Autónoma de las obligaciones que la Constitución u otras leyes le imponen y 2°) actuación que atente gravemente al interés general de España. Antes de su aprobación el Gobierno deberá requerir al Presidente de la Comunidad Autónoma para que cese en el incumplimiento de la Constitución o de la ley o en la actividad que atenta gravemente contra el interés general de España y sólo si tal requerimiento no es atendido se podrá acordar la intervención. Respecto al contenido material de la intervención baste decir que la misma se traduce en la adopción por el Estado de las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma afectada al cumplimiento forzoso de las obligaciones que la Constitución u otras Leyes le impongan o para la protección del interés general de España. Para la ejecución de estas medidas el apartado 2 del artículo 155 dispone que el Gobierno de la nación «podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas». En el mo­mento actual se está debatiendo en España si resulta oportuno invocar una amenaza de esta naturaleza e incluso si, llegado el caso, el Gobierno estaría en condiciones de hacerla efectiva.

Por otra parte y también con el objetivo de mejorar la coordinación entre las diferentes Administraciones públicas, sobre todo entre el Estado y las Comunidades Autónomas, la Ley Orgánica de estabilidad presupuestaria desarrolla el principio de transparencia, en virtud del cual cada Administración deberá fijar la equivalencia entre el presupuesto y la contabilidad nacional y suministrar toda la información necesaria para ello, ya que esta es la información que se remite a Europa para verificar el cumplimiento de los compromisos de España en materia de estabilidad presupuestaria. Antes del 1 de octubre de cada año, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales deberán dar información sobre las líneas fundamentales de su presupuesto, con objeto de dar cumplimiento a los requerimientos contenidos especialmente en la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros. Con objeto de mejorar la coordinación económica-fi­nanciera de todas las Administraciones Públicas se amplía la información a suministrar. Corresponde al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de la Administración Local, aprobar por Orden la información a suministrar (en la Ley figura un mínimo de documentos que deberán remitirse en función del período considerado), el plazo y el procedimiento de remisión de dicha información, así como la documentación que será objeto de publicación para su conocimiento general.

Por último me gustaría dejar constancia de otra importante novedad que introduce esta nueva Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y que podría pasar desapercibida como consecuencia de su inclusión en una disposición adicional. Me refiero a su disposición adicional segunda, que bajo el tí­tulo «Responsabilidad por incumplimiento de normas de Derecho comunitario», dispone que las sanciones impuestas al Reino España en materia de estabilidad serán asumidas por la administración pública que en el ejercicio de sus competencias hay incumplido las obligaciones derivadas de normas del derecho de la Unión Europea. El Consejo de Ministros será el órgano competente para declarar la responsabilidad por dicho incumplimiento y acordar, en su caso, la compensación o retención de la deuda en cuestión con las cantidades que deba transferir el Estado a la Administración responsable.

Note

[1] La Sentencia contiene cinco votos particulares de los Magistrados Vicente Conde, Javier Delgado, Jorge Rodríguez-Zapata, Ramón Rodríguez Arribas y Eugeni Gay, de los cuales cuatro suponen una contestación de fondo a su fundamentación y fallo, mientras que el quinto simplemente muestra su discrepancia en relación con las conclusiones a que en ella se llega en relación a la nación y los derechos históricos.

[2] El actual modelo de financiación de estos entes territoriales fue acordado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, en su reunión del día 15 de julio de 2009 y su puesta en práctica se articuló a través de una modificación parcial de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autóno­mas, por Ley Orgánica 3/2009, y por la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciu­dades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias.

[3] Así lo advirtieron hace años CASTELLS OLIVERES-LÓPEZ CASASNOVAS, “La Hacienda de las Comunidades Autónomas en la perspectiva del proceso autonómico”, en Papeles de Economía Española, núm. 30-31, 1987, p. 418.

[4] En esta idea ya insistió CALVO ORTEGA, “La financiación de las Regiones”, en Constitución, Economía y Regiones, Ibérico Europa de Ediciones, S.A., Madrid, 1978, p. 414.

[5] Para RUIZ CASTILLO-SEBASTIAN, “El sistema de financiación autonómica: críticas y alternativas”, en VARIOS AUTORES, Cinco estudios sobre financiación autonómica, IEF, Madrid, 1988, p. 122, no son dos sino tres las exigencias que de este principio se derivan para cada Comunidad Autónoma. La primera es la existencia de fuentes ciertas de recursos financieros; la segunda se resume en la capacidad de emplear los recursos de la forma en que la Comunidad (su Parlamento) lo estime conveniente (autonomía presupuestaria) y la tercera consiste en la capacidad de que la Comunidad pueda aumentar sus recursos mediante acciones fiscales que recaigan sobre su población.

[6] De todos modos el Tribunal Constitucional español en su Sentencia 13/1992 destacó que dentro de un sistema de financiación autonómica concebido con un fuerte predominio de fuentes exógenas de financiación, «la autonomía presupuestaria de las Comunidades Autónomas, esto es, su capacidad para disponer libremente de sus recursos financieros, asignándolos a los fines mediante programas de gasto elaborados según sus propias prioridades – y ello, desde luego, dentro del respeto a los principios constitucionales de solidaridad entre todos los españoles y de coordinación con la Hacienda estatal (arts. 2.2 y 156.1 CE)– adquiere un papel capital en la realización efectiva de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas reconocida por la Constitución» (Fundamento Jurídico 7º).

[7] A estos efectos perversos se refiere el profesor RODRÍGUEZ BEREIJO, “Una reflexión sobre el sistema general de financiación de las Comunidades Autónomas”, en Revista Espa­ñola de Derecho Constitucional, núm. 15, 1985, p. 71, cuando señala que «a medida que se distancia la decisión del gasto público de la decisión sobre su financiación, más se favorece la creación de ilusiones financieras que hacen menos conscientes a los ciudadanos del coste de los bienes y servicios que reciben y del esfuerzo que se les reclama para atender a su cobertura».

[8] La importancia de este principio fue subrayada por MARTÍN QUERALT, “El sistema financiero de las Comunidades Autónomas”, en VARIOSAUTORES, Organización Territorial del Estado (Comunidades Autónomas), vol. I, IEF, Madrid, 1984, p. 259. En su opinión, este principio es «el criterio rector a tener en cuenta, tanto en las relaciones entre los distintos territorios como en las relaciones que, desde el punto de vista de la presión fiscal sobre cada ciudadano, se pueden establecer».

[9] Como ha escrito GIMÉNEZ-REYNA RODRÍGUEZ, “La reforma de la Hacienda autonó­mica”, en Impuestos, núm. 14, 1997, p. 15, el principio de solidaridad exige que «todas las esferas de gobierno puedan prestar un nivel de servicios aceptable con una fiscalidad razonable, entendiendo por tal aquella que no exceda apreciablemente de la de otros territorios. Ello supone – prosigue diciendo este autor –, de un lado, que ha de haber una dotación de recursos adecuados a cada jurisdicción (principio de suficiencia), según el nivel com­petencial que se ostente, pero, en todo caso, las Haciendas Territoriales han de ser capaces de prestar aquellos servicios que la ley declara como esenciales. Y de otro, que los ciudadanos han de tener acceso a dichos servicios mediante una contribución que no debe exceder sustancialmente de la del resto de los españoles».

[10] Vid. ZORNOZA PÉREZ, Los recursos de las Comunidades Autónomas, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1996, p. 6. Sobre la conexión entre autonomía financiera y corresponsabilidad fiscal escriben RUIZ-HUERTA-GIMENO ULLASTRES, “Descentralización fiscal y corresponsabilidad a través de las grandes figuras”, en Cuadernos Aragoneses de Eco­nomía, núm. 1, 1993, pp. 30-31, que «la corresponsabilidad debe ligarse a la conveniencia de que exista un equilibrio entre las competencias y atribuciones que un determinado gobierno tiene respecto a ambos lados de su presupuesto. Si una administración tiene la responsabilidad de atender un determinado servicio público y ha asumido, en consecuencia, un conjunto de competencias, debe tener la autonomía suficiente para decidir cuál es el nivel de gasto más adecuado para cumplir correctamente sus objetivos de suministro de tal servicio. Y ese último aspecto – concluyen – debe implicar la facultad de decidir cuál es el nivel de ingresos (por consiguiente, cuál es la presión fiscal) más acorde con esa opción de gasto». Según estos autores cuando la mayoría de los recursos de las Comunidades Autónomas proceden fundamentalmente de la Administración central se generan dos tipos de incentivos: «El primero, al victimismo o la desresponsabilización. Si no se prestan los servicios al nivel adecuado es porque la administración central no aporta los recursos suficientes. Los puntos positivos se apuntarán siempre en el haber de la administración territorial. Los negativos irán siempre al debe de la administración central. El segundo, al crecimiento continuo del gasto público. Los gastos conllevan popularidad y posibles beneficios electorales; los tributos implican costes políticos. Estos son el contrapeso natural de aquellos, el precio que haya que pagar por alcanzar un nivel de gasto. Si una administración no tiene ese freno, la demanda tiende al infinito ante la aparente gratuidad del gasto».

[11] Subraya CASTELLS OLIVERES, “Corresponsabilidad fiscal: revisión de algunos problemas”, en Cuadernos Aragoneses de Economía, núm. 1, 1993, p. 43, que este escaso peso de los ingresos tributarios en el conjunto de sus fuentes de financiación «hace que las Comunidades Autónomas tengan un reducido grado de responsabilidad fiscal, en el doble sentido de que no aparecen como fiscalmente responsables ante sus ciudadanos (que no aprecian una clara relación entre los impuestos que pagan al gobierno central y los servicios que reciben del gobierno autonómico) y de que no tienen facultades efectivas para tomar decisiones y actuar (en el campo administrativo o en el normativo) sobre los impuestos pagados por los ciudadanos que les eligen». En este sentido no le falta razón a BIRD, Federal Finance in Comparative Perspective, Canadian Tax Foundation, Toronto, 1986, p. 234, cuando afirma que las transferencias y las subvenciones «son a menudo particularmente deseables desde el punto de vista de los gobiernos receptores, a pesar de sus protestas rituales, porque les proveen de dinero para gastar sin necesidad de tener que enfrentarse a sus electores locales para pedirles nuevos impuestos. Ganancias políticas sin penas políticas es una prescripción demasiado atractiva para la mayoría de los políticos como para resistirse a ella».

[12] La posibilidad de desviar toda la responsabilidad hacia el gobierno central es muy beneficiosa para las Comunidades Autónomas. Cualquier insuficiencia en la provisión de servicios se contempla básicamente como un problema de dinero que resolver la Administración central. Al tratarse de una cuestión de dinero, si ese dinero finalmente no se consigue, el gobierno autonómico podrá, como ha apuntado con acierto CASTELLS OLIVERES, “La reforma del sistema de financiación autonómica”, en De Economía Pública, núm. 12, 1991, p. 147, exhibir el éxito de su habilidad negociadora. Y si no se consigue, podrá rentabilizar eventualmente el conflicto con el gobierno central.

[13] Vid. RODRÍGUEZ BEREIJO, “Constitución española y financiación autonómica”, en VARIOS AUTORES, La financiación autonómica, XVI Jornadas de la Asociación Española de Letrados de Parlamentos, Tecnos, Madrid, 2010, p. 31, quien concluye su interesante reflexión al respecto afirmando: «Normas y principios jurídicos de la Constitución financiera, abiertos e indeterminados desde luego, pero normas jurídicas al fin, que se ven relegadas a un plano meramente instrumental en el cual la norma jurídica y los criterios de reparto de los ingresos financieros y de los mecanismos de solidaridad que se prevén en ellos se dejan al libre arbitrio y a la libre disposición de las fuerzas políticas, subordinándose a criterios que presiden la negociación política: el regateo sobre el resultado económico de la financiación y el debate sobre la eficacia o eficiencia del cálculo y la aplicación de las variables elegidas. Algo así como que las cuestiones constitucionales no son primordialmente cuestiones jurídicas, sino de poder y que, como decía Carl Schmitt, el Derecho debe cesar allí donde comienza la Política y la fuerza [normativa] de los hechos».

[14] Cfr. Informe sobre la reforma del sistema de financiación autonómica, Ministerio de Hacienda, IEF, Madrid, 2002.

[15] La participación en los impuestos sobre la renta y sociedades será, según se establece en el apartado 3 de dicho artículo 106, «a partes iguales», mientras que para la determinación del porcentaje que corresponde en el impuesto sobre las ventas se remite su fijación a una ley federal que requiere la aprobación del Bundesrat y que deberá respetar dos principios allí previstos. Conforme al primero de esos principios, dentro del marco de los ingresos corrientes, la Federación y los Länder «tienen el mismo derecho a la cobertura de sus respectivos gastos necesarios». La cuantía de dichos gastos deberá determinarse teniendo en cuenta una planificación financiera de varios años. Por su parte, el segundo de estos principios obliga a que las necesidades de cobertura de la Federación y de los Länder se ajusten «de tal forma entre sí que se garantice una compensación equitativa, evitando cargas excesivas a los contribuyentes y asegurando la homogeneidad de las condiciones de vida dentro del territorio federal». En cuanto a los Municipios, la Constitución establece que recibirán una parte de los ingresos provenientes del impuesto sobre la renta, que los Länder deberán hacerles llegar «sobre la base de los pagos efectuados por sus habitantes en concepto de impuesto sobre la renta», regulándose esta cuestión en una ley federal que requiere la aprobación del Bundesrat. También participan en el impuesto sobre las ventas, siendo determinada su participación «en base a un criterio referido a las circunstancias locales y económicas». La regulación de esta cuestión se hará igualmente por una ley federal que exige la aprobación del Bundesrat.

[16] Estos nuevos porcentajes de cesión de la recaudación del IRPF (50%), IVA (50%) e Impuestos Especiales (58%) ya estaban previstos en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, concretamente en sus disposiciones adicionales octava, novena y décima. Concretamente estas disposiciones establecen que el primer Proyecto de Ley de cesión de impuestos que se apruebe a partir de la entrada en vigor del Estatuto contendrá esos porcentajes de cesión.

[17] Muy crítico se ha mostrado con este Fondo y con razón LAGO MONTERO, en la obra colectiva El sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. Comentario a la Ley 22/2009, de 28 de diciembre, tras la Sentencia del Estatuto catalán, Dykinson, Madrid, 2010, pp. 82 y ss. Como explica este autor con la claridad que le caracteriza, el juego de este Fondo que no es más que una versión moderna de las transferencias de suficiencia y nivelación está diseñado con trampa. Dice concretamente lo siguiente: «Si el resultado de la nivelación es derecho a una transferencia positiva, la Comunidad Autónoma la percibirá sin más. Pero si el resultado de la nivelación es deber de realizar una transferencia al FGSPF, otros fondos posteriores, el Fondo de Suficiencia y los fondos de convergencia, restablecerán lo transferido a la Comunidad perjudicada. Las comunidades ricas, deberán ejecutar transferencias al FGSPF. Pero el sistema les compensará a través del FS y del Fondo de Competitividad».

[18] También se ha mostrado muy crítico con esta tercera pata del sistema LAGO MONTERO, El sistema de financiación, cit., pp. 88-90. Al respecto escribe este autor que no se entiende muy bien el papel de este Fondo, justificando su afirmación del siguiente modo: «Si con la suma de tributos cedidos y FGSPF todas las CC.AA. obtienen financiación suficiente, y aún excedentes, ¿qué necesidad hay de este tercer recurso financiero, de este denominado fondo de suficiencia? ¿Cubrir las mermas que a las CC.AA. aportantes al FGSPF les supone éste, que les perjudica? No se encuentra otra razón de ser del FSG, amén de la de garantizar el statu quo 2009 revisado a 2010, que la de paliar los efectos “dañinos” que el FGSPF produce a las CC.AA. excedentarias de tributos cedidos y que éstas no están dispuestas a soportar. La nivelación horizontal – transferencias entre regiones – que posibilita el FGSPF, la enerva el FSG, o mejor dicho, la desplaza al Estado y la convierte en nivelación vertical, pues este FSG se nutre de aportaciones estatales, para que “ninguna Comunidad reciba un nivel de recursos inferior al recibido según el modelo anterior”, según la terminología gubernamental. Este fondo garantiza el idolatrado statu quo, que nadie pierda, que ninguna Comunidad quede, por acción del nivelador FGSPF, con menos recursos que los que recibía en el modelo anterior». Y concluye su reflexión crítica, que compartimos plenamente, diciendo lo siguiente: «El nacionalismo catalán extremo ha obligado al Gobierno de España a introducir este fondo desnivelador, para que Cataluña no pierda recursos por la acción niveladora del FGSPF (...) Lo mejor que se puede decir de este Fondo es que no se entiende cómo funciona. Con un lenguaje críptico que recuerda a épocas pasadas, se da a entender que sirve para lo que sirve, para compensar a los que han perdido con el anterior FGSPF, o sea, para desequilibrar el equilibrio alcanzado por él. Y como esto no se puede decir en román paladino, hay que decirlo en retórica economicista ayuna de sintexis digerible y de la racionalidad exigible (...)».

[19] En su línea crítica con estos Fondos escribe LAGO MONTERO, El sistema de financiación, cit., pp. 146-147, que «no se entiende bien, ni en sus objetivos ni en su manera de intentar conseguirlos» y añade con meridiana claridad lo que sigue: «Sólo se capta que las CCAA con financiación per cápita inferior a la media, o a su esfuerzo fiscal relativo, recibirán este caramelo suplementario en función de su población. Un sector del nacionalismo catalán ha impuesto esto y otro sector de la misma facción dice que ni así se cumple el Estatut (...) Además de Cataluña, Madrid y Baleares, se convida a esta fiesta como perceptoras a las parientes pobres, Andalucía, Valencia, Canarias, Castilla La Mancha y Murcia».

[20] LAGO MONTERO, El sistema de financiación, cit., p. 151, lo califica como fondo de consolación para pobres y advierte que «no es tan novedoso como podría parecer en principio, pues sus objetivos de garantía con parámetros de financiación per cápita y de crecimiento no dispar aparecían ya en el modelo de 1996».

[21] De esa Sentencia más que la propia declaración de inconstitucionalidad del tributo balear lo que debe destacarse es, como hemos apuntado, el esfuerzo que en ella realiza el Tribunal Constitucional para tratar de poner un poco de orden en el complejo y disperso campo de la fiscalidad ambiental. El máximo intérprete de la Constitución llega a la conclusión de que por mucho que la exposición de motivos exteriorice esa pretendida finalidad protectora del medio ambiente, estamos «en presencia de un tributo que no grava directamente la actividad contaminante, sino la titularidad de unas determinadas instalaciones y (...) el hecho de que el valor de esas instalaciones se calcule mediante la capitalización de los ingresos no trasmuta lo que es impuesto sobre unos elementos patrimoniales en un impuesto sobre actividades contaminantes». Para el Tribunal, este tributo «bajo la aparente finalidad protectora del medio ambiente, no arbitra instrumento alguno que se dirija a la consecución de ese fin, con lo que, a la postre, no grava la capacidad económica pretendidamente sometida a imposición, como una forma de contribuir al sostenimiento del gasto público que genera la indebida, o incluso debida, utilización del medio ambiente (manifestación concreta del principio de quien contamina paga)». Si lo efectivamente gravado fuese la actividad contaminante, prosigue el Tribunal, «se habrían sometido a imposición todas aquellas instalaciones, cualquiera que fuese la clase de actividad a la que se hallasen afectas, que de alguna manera pudiesen atentar contra ese medio ambiente, buscando un efecto disuasorio o estimulante de la realización de conductas dañinas o protectoras del entorno ecológico en el que se desenvuelve la actividad». En base a lo anterior, el Tribunal concluye que el tributo balear es inconstitucional por configurarse como un «im­puesto sobre el patrimonio inmobiliario» y gravar la misma materia imponible que el Im­puesto sobre Bienes Inmuebles. Por consiguiente, si este impuesto balear hubiese gravado realmente la actividad contaminante ninguna objeción cabría hacerle desde la perspectiva del artículo 6.3 LOFCA en relación con el Impuesto municipal sobre Bienes Inmuebles, ya que según el Tribunal «ambos impuestos gravarían fuentes de riqueza distintas y, en consecuencia, afectarían a materias imponibles dispares».

[22] El Gobierno de la nación dio un plazo a las Comunidades Autónomas para que presentasen unos planes de saneamiento con los que alcanzar el objetivo del déficit del 1,5% que concluyó el 30 de abril. Con posterioridad estos planes están siendo analizados en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera, órgano en el que se decidirá qué planes se aprueban y qué Comunidades Autónomas deben adoptar medidas adicionales para aju­starse a ese déficit. En caso de no cumplir estos planes las Comunidades Autónomas podrían ser intervenidas.