La sentenza della Corte costituzionale si contraddistingue per la valorizzazione del principio del beneficio quale criterio di ripartizione del carico tributario. In materia di contributi consortili di bonifica, il beneficio conseguito dal contribuente, in conseguenza dell’attività del Consorzio, consente di misurare la capacità contributiva posta a fondamento dell’imposizione tributaria. La pronuncia, inoltre, ha il pregio di sistematizzare il contributo consortile di bonifica all’interno delle categorie tributarie classificandolo, da un lato, come contributo di scopo e, dall’altro, come tributo regionale proprio derivato.

Corte cost., sentenza 19 ottobre 2018, n. 188 – Pres. Lattanzi, Est. Amoroso Consorzi – Norme della regione Calabria – Contributo consortile di bonifica – Quota relativa alle spese afferenti al conseguimento dei fini istituzionali dei consorzi – Debenza indipendentemente dal beneficio fondiario – Violazione dei principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario – Illegittimità costituzionale parziale   È dichiarato costituzionalmente illegittimo – per violazione dell’art. 119 Cost. – l’art. 23, comma 1, lett. a), della legge reg. Calabria n. 11 del 2003, nella parte in cui prevede che il contributo consortile di bonifica, quanto alle spese afferenti il conseguimento dei fini istituzionali dei Consorzi, è dovuto “indipendentemente dal beneficio fondiario” invece che “in presenza del beneficio” La norma regionale censurata dalla Commissione tributaria provinciale di Cosenza – escludendo testualmente che una delle due quote, autonome e distinte, componenti il contributo consortile di bonifica debba dipendere dal beneficio fondiario (cui è invece subordinata la debenza dell’altra quota) – viola il principio (settoriale) del sistema tributario, secondo il quale la contribuzione consortile, in quanto tributo che in senso lato può definirsi di scopo, ha come suo necessario presupposto il beneficio che gli immobili dei consorziati traggono dall’attività di bonifica. Non può il legislatore regionale – la cui pur ampia competenza in materia è limitata dai principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario anche con riferimento a tributi di fonte statale – disancorare la debenza del contributo consortile dal beneficio derivante dall’attività di bonifica, assoggettando a contribuzione consortile i consorziati per il solo fatto che l’immobile sia ricompreso nel comprensorio di bonifica, perché in tal caso si avrebbe non più un contributo di scopo di fonte statale disciplinato dalla legge regionale come tributo derivato, ma un’imposta fondiaria regionale di nuovo conio che, come tributo regionale proprio, eccederebbe la competenza del legislatore regionale.   (Omissis) SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 23, comma 1, lettera a), della legge della Regione Calabria 23 luglio 2003, n. 11 (Disposizioni per la bonifica e la tutela del territorio rurale. Ordinamento dei Consorzi di Bonifica), promosso dalla Commissione tributaria provinciale di Cosenza, nel procedimento vertente tra Em. In. e il Consorzio di bonifica integrale dei bacini meridionali del Cosentino ed Equitalia Sud spa, con ordinanza del 12 giugno 2017, iscritta al n. 194 del registro ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale, [continua..]

SOMMARIO:

1. L'oggetto della controversia - 2. Qualificazione tributaria del contributo consortile di bonifica - 3. L'indefettibilità del beneficio nel presupposto impositivo del contributo consortile di bonifica - 4. Il riparto dell'onere della prova tra Consorzio di bonifica e contribuente - 5. La valorizzazione del beneficio quale fondamento e limite del prelievo impositivo - 6. Il contributo consortile di bonifica come tributo regionale proprio derivato - 7. Conclusioni - NOTE

1. L'oggetto della controversia

La sentenza in esame, in tema di contributi consortili di bonifica, assume profili di particolare interesse con riferimento alla valorizzazione del principio del beneficio quale criterio di ripartizione del carico tributario. La pronuncia, pur consolidando un condivisibile orientamento della giurisprudenza di legittimità, ha il merito di collegare definitivamente l’esigibilità del prelievo fiscale con l’ottenimento di un beneficio da parte del consorziato-contribuente. Essa, inoltre, si caratterizza per la portata chiarificatrice e classificatoria, confermando la natura tributaria del contributo consortile che, utilizzando le stesse parole della Consulta, può definirsi di scopo, almeno in senso lato, nonché la sua appartenenza al genus dei tributi regionali propri derivati. Particolarmente interessante appare l’iter argomentativo seguito dal giudice delle leggi in quanto per l’esame delle questioni di costituzionalità «vengono in rilievo i principi fondamentali del sistema tributario» ed i limiti alla capacità impositiva su scala territoriale. La vicenda prende le mosse da una cartella di pagamento per contributi consortili richiesti dal Consorzio di bonifica integrale bacini meridionali del cosentino per l’anno 2010 in relazione a terreni agricoli posti all’interno del comprensorio. Il contribuente aveva impugnato il provvedimento dinanzi alla Commissione Tributaria Provinciale (CTP) di Cosenza ritenendolo illegittimo a causa dell’insussistenza di un concreto be­neficio per il fondo derivante dall’attività del Consorzio di bonifica, oltre che l’in­va­lidità della notificazione della cartella di pagamento e l’insufficiente motivazione. I giudici di prime cure sollevano l’eccezione di legittimità costituzionale con riferimento alla L.R. calabrese n. 11/2003, posta a fondamento della pretesa impositiva del Consorzio, che consente l’esazione del tributo «indipendentemente dal beneficio fondiario». Nella pronuncia in commento la Corte Costituzionale censura la disposizione regionale attraverso una sentenza manipolativa che, tramite un dispositivo additivo sostitutivo [1], la dichiara illegittima nella parte in cui prevede che il contributo consortile di bonifica è dovuto «indipendentemente dal beneficio fondiario» invece che «in [continua ..]

2. Qualificazione tributaria del contributo consortile di bonifica

La disciplina dei Consorzi di bonifica e dei relativi contributi è delineata dal vigente R.D. n. 215/1933 “Nuove norme per la bonifica integrale” che rappresenta la legge fondamentale in materia di bonifica e racchiude la legislazione riguardante il settore, nonché dal Libro III c.c. in tema di proprietà, che al Titolo II, Capo II, dedica una seziona alla “bonifica integrale”. Alla legislazione nazionale si affianca quella regionale: l’attività di bonifica era una materia di legislazione concorrente in quanto ricompresa nell’ambito dell’agricoltura e delle foreste nel testo previgente alla riforma del Titolo V. Ai sensi del novellato art. 117 Cost., la materia relativa alla bonifica confluisce sia nella competenza regionale residuale in ordine agli aspetti concernenti il settore agricolo, sia nella competenza esclusiva dello Stato in materia di “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”, sia nella competenza concorrente in tema di “governo del territorio” [2]. La pronuncia in esame indugia sulla sussistenza ed estensione della competenza del legislatore regionale nel settore della bonifica al fine di indagare la matrice erariale o regionale dei contributi consortili ed i relativi spazi di manovrabilità fiscale del legislatore regionale. I Consorzi di bonifica hanno il potere di esigere, ai sensi degli artt. 10, 11 e 12 del R.D. n. 215/1933, i contributi consortili dovuti dai proprietari degli immobili siti nel relativo comprensorio attraverso provvedimenti impositivi esecutori cui è attribuita la stessa natura di accertamento tributario. Tale potere impositivo si concretizza attraverso l’emissione di ruoli aventi per oggetto i contributi richiesti ai consorziati secondo le procedure e le modalità di cui al D.P.R. n. 602/1973 sulla riscossione delle imposte sul reddito. La riscossione ordinariamente prevista dal citato D.P.R. mediante iscrizione a ruolo e notifica delle cartelle di pagamento, generalmente, è fatta precedere da una fase di riscossione volontaria tramite avvisi di pagamento. Detta procedura permette al contribuente di provvedere al versamento dei soli contributi dovuti, non gravati quindi dai diritti di notifica, nel caso di pagamento tramite cartella esattoriale, facilitando inoltre le operazioni di sgravio delle eventuali quote contributive che dovessero presentare [continua ..]

3. L'indefettibilità del beneficio nel presupposto impositivo del contributo consortile di bonifica

Il contributo consortile di bonifica può rientrare nel novero dei tributi paracommutativi in quanto trattasi di un tributo causale che colpisce il vantaggio conseguito dal singolo dall’attività consortile, in ragione del godimento tratto. Tale natura del prelievo rappresenta anche un limite alla sua esigibilità in quanto può essere richiesto solo in presenza di un vantaggio tratto dal singolo, dando concreta attuazione al principio del beneficio. Come rilevano i giudici costituzionali nella pronuncia in esame «Il beneficio che giustifica l’assoggettamento a contribuzione consortile non è legato, con nesso sinallagmatico di corrispettività, all’attività di bonifica, come sarebbe se si trattasse di un canone o di una tariffa, che invece tale nesso sinallagmatico presuppongono … Nondimeno, nel caso dei contributi consortili di bonifica, il beneficio per il consorziato-contribuente deve necessariamente sussistere per legittimare l’imposizione fiscale.». La Consulta, dunque, riconduce i contributi consortili di bonifica alla natura tributaria in quanto il beneficio non può essere inteso come espressione di un rapporto sinallagmatico tra contribuente e Consorzio [25]. La loro applicazione è consentita a condizione che il soggetto passivo goda di un vantaggio, anche non richiesto, derivante dall’azione pubblica. Il beneficio è di tipo qualificato in quanto, come stabilito dalla Corte costituzionale, esso «consiste non solo nella fruizione, ma anche nella fruibilità, comunque concreta e non già meramente astratta, dell’attività di bonifica, che, in ragione del miglioramento che deriva all’immobile del consorziato, assicura la capacità contributiva che giustifica l’imposizione di una prestazione obbligatoria di natura tributaria. ». La statuizione della Consulta fa eco ai consolidati principi dettati dalla Cassazione, che costituiscono ormai ius receptum [26], secondo i quali il potere impositivo dei Consorzi di bonifica risulta legittimamente esercitato qualora da un lato il contributo sia richiesto ai proprietari di immobili ricadenti nel comprensorio soggetto alla competenza del Consorzio, dall’altro l’importo addebitato nell’atto impositivo sia quantificato tenendo conto della specifica utilità conseguita dal singolo consorziato per effetto [continua ..]

4. Il riparto dell'onere della prova tra Consorzio di bonifica e contribuente

Il vantaggio ritratto dal proprietario dell’immobile dall’attività di bonifica rappresenta l’elemento caratterizzante del presupposto impositivo del contributo consortile. Tuttavia, il criterio di distribuzione dell’onere della prova circa l’effettivo conseguimento di un beneficio è ribaltato in quanto spetta al contribuente dimostrare di non aver goduto alcun vantaggio. Secondo l’insegnamento della Corte di Cassazione, l’ente impositore è esonerato dalla suddetta prova del beneficio tutte le volte in cui vi sia un piano di classifica, approvato dalla competente Autorità regionale, recante i criteri di riparto della contribuenza degli immobili compresi nel comprensorio di bonifica [32]. Come, infatti, chiarito dalla Corte Suprema «costituisce principio ampiamente consolidato ... che, in presenza di documentato inserimento del bene del contribuente nel “perimetro di contribuenza” e di relativa valutazione nell’ambito di un “piano di classifica”, nessun ulteriore onere probatorio grava sul Consorzio che agisce per la riscossione del contributo, in difetto di specifica contestazione da parte del contribuente della pretesa consortile e dei relativi presupposti in prospettiva di disapplicazione degli atti anzidetti» [33]. La presunzione di beneficio con conseguente inversione dell’onere della prova non investe tutti gli immobili ricompresi nel comprensorio ma soltanto quelli inclusi nel perimetro di contribuenza: detto perimetro non coincide con il comprensorio di attività del Consorzio, consistendo soltanto in quell’area, posta all’interno del comprensorio, che gode o godrà dei benefici derivanti dalle opere realizzate o realizzande e che potrà essere sottoposta a contribuzione proprio in virtù del vantaggio concretamente ricevuto [34]. Il Consorzio, dunque, è esonerato dal dimostrare concretamente i presupposti del proprio potere impositivo e, di conseguenza, lo specifico beneficio conseguito dal fondo onerato solo se adotta il piano di classifica. Tale inversione dell’onere probatorio realizza una presunzione iuris tantum e non iuris et de iure che può derivare solo dalla legge. Non viene meno, quindi, il diritto del contribuente di fornire nel giudizio tributario la prova contraria, anche se non abbia impugnato il piano di classifica in sede [continua ..]

5. La valorizzazione del beneficio quale fondamento e limite del prelievo impositivo

La sentenza in esame si contraddistingue per la valorizzazione del principio del beneficio nell’applicazione del contributo consortile di bonifica giungendo alla declaratoria di incostituzionalità della disposizione regionale in quanto in difetto di un riferimento al vantaggio goduto dall’immobile. L’art. 23 della L.R. calabrese n. 11/2003, nel disciplinare il contributo consortile di bonifica, stabilisce che quest’ultimo è costituito dalle quote dovute da ciascun consorziato per il funzionamento dei Consorzi ed è applicato secondo due criteri: «a) per le spese afferenti il conseguimento dei fini istituzionali, indipendentemente dal beneficio fondiario; b) per le spese riferibili al successivo articolo 24, comma 1, lettera b), sulla base del beneficio.» [42]. In mancanza di un piano di classifica, il perimetro di contribuzione è stato determinato dal decreto del Presidente della Giunta regionale (DPGR) calabrese del 12 febbraio 2010, n. 27, istitutivo del Consorzio di bonifica integrale dei bacini meridionali del cosentino. L’art. 3, comma 2 del citato decreto stabilisce chiaramente che «Il perimetro di contribuzione per la riscossione dei ruoli relativi al nuovo Consorzio ed emessi ai sensi dell’art. 23 lettera a) della Legge regionale n. 11/2003 per i soli fini istituzionali, coincide con il perimetro del neo istituito Consorzio.». In altri termini, la pretesa impositiva non considera in alcuna misura il vantaggio ritratto dal contribuente dall’azione del Consorzio, probabilmente proprio a causa dell’assenza di un piano di classifica che determini l’indice di contribuenza di ciascun immobile. Essa si basa solo sulla quota relativa alle spese afferenti il conseguimento dei fini istituzionali (art. 23, lett. a), L.R. n. 11/2003), completamente slegata dal beneficio fondiario. Inevitabili appaiono, dunque, le censure della Corte costituzionale che ha ritenuto possibile solo una lettura unitaria dell’art. 23 in cui il presupposto del beneficio condizionerebbe nel complesso la debenza del contributo. Viceversa, assoggettare ad imposizione un immobile solo per il suo inserimento nel comprensorio di bonifica e, dunque, indipendentemente dal beneficio ritratto è illegittimo in quanto, come sancito dal giudice delle leggi, in violazione del “principio (settoriale) del sistema tributario, che vuole invece che [continua ..]

6. Il contributo consortile di bonifica come tributo regionale proprio derivato

L’imposizione di un contributo disancorato dal beneficio non può rappresentare una declinazione territoriale del contributo consortile di bonifica che trova la propria disciplina fondamentale in una legge statale, seppur arcaica, quale il R.D. n. 215/1930. Nella pronuncia, infatti, si chiarisce la natura di tributo regionale proprio derivato del contributo in esame sicché gli elementi fondamentali del prelievo fiscale sono definiti dal Legislatore statale e non possono essere modificati da quello regionale. A seguito dell’adozione in Italia del federalismo fiscale, con la L. delega n. 42/2009, è possibile distinguere i tributi propri derivati, istituiti e disciplinati dal Legislatore statale che ne destina (in tutto o in parte) il gettito a favore delle Regioni, lasciando loro spiragli di autonomia impositiva, dai tributi propri autonomi istituiti e disciplinati direttamente con Legge regionale [45]. Tale autonomia tributaria regionale, però, è astretta dai principi di coordinamento individuati dalla L. n. 42/2009 che impedisce al Legislatore regionale di modificare il presupposto impositivo di un tributo proprio derivato. Ne consegue che un contributo consortile di bonifica come applicato dalla Regione Calabria, scollegato dal beneficio, non può essere più inquadrato tra i tributi propri derivati, non condividendone il presupposto impositivo, ma, come stabilito dalla Corte costituzionale, rappresenta «un’imposta fondiaria regionale di nuovo conio che, come tributo regionale proprio, eccederebbe la competenza del legislatore regionale.». Inoltre, prosegue il giudice delle leggi, nell’anno 2003, allorquando è stata adottata la L.R. calabrese n. 11, le Regioni non potevano istituire tributi propri autonomi sino all’emanazione della legge statale di coordinamento della finanza pubblica che ha assunto le sembianze della citata L. n. 42/2009. Tuttavia, già anteriormente all’approvazione della Legge delega in materia di federalismo fiscale, dottrina [46] e giurisprudenza [47] concordavano sul fatto che la capacità delle Regioni di introdurre nuovi tributi propri autonomi consistesse nella mera adozione di tributi di scopo, tributi controprestazione, corrispettivi o paracommutativi, fortemente connessi con il territorio ed aventi presupposti diversi da quelli degli esistenti tributi statali. Tanto al fine sia di [continua ..]

7. Conclusioni

La sentenza della Corte costituzionale appare sicuramente interessante in quanto valorizza il principio del beneficio nell’ambito del contributo consortile di bonifica, con riferimento sia al presupposto impositivo sia al vincolo di destinazione sul gettito. Il giudice delle leggi, infatti, ha chiarito che il contributo consortile colpisce il vantaggio conseguito dal singolo dall’attività consortile, in ragione del godimento tratto: tale contributo può essere richiesto solo laddove i beni assoggettati a contribuzione abbiano conseguito un beneficio particolare dall’esecuzione di opere di bonifica. È stata, dunque, dichiarata incostituzionale la legge regionale calabrese che non considerava in alcuna misura il vantaggio ritratto dal contribuente dall’azione del Consorzio e che colpiva i cespiti del contribuente solo in base alla loro mera inclusione nel comprensorio di bonifica. La Corte costituzionale, infine, sugella l’inquadramento dogmatico dei contributi di bonifica nel genus dei tributi ed in particolare nella species dei contributi fiscali. Ulteriori dettagli classificatori sono rivelati nella sentenza che attribuisce al contributo consortile natura di tributo di scopo e di tributo regionale proprio derivato. Se la qualificazione del contributo in esame tra i tributi di scopo appare pacifica, degna di nota è la specificazione del suo inquadramento tra i tributi di scopo intesi lato sensu al fine di enfatizzare la destinazione del gettito a copertura delle spese sostenute dal Consorzio di bonifica. La collocazione del contributo tra i tributi regionali propri derivati, invece, finisce per circoscrivere la potestà legislativa tributaria regionale entro gli angusti margini delineati dalla Legislazione nazionale.

NOTE