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L'imposta confiscatoria: questione politica, risposte giuridiche

Martin Collet

Con alcune decisioni rese nel 2012, il Consiglio costituzionale francese per la prima volta ha dichiarato incostituzionali numerose disposizioni tributarie sulla base dei loro effetti potenzialmente confiscatori. Accolte favorevolmente da buona parte dei commentatori, queste decisioni sollevano tuttavia questioni delicate. Estendendo in misura ampia il suo controllo sulla legge fiscale, il Consiglio costituzionale non soltanto ha compresso l’ambito del dibattito pubblico mettendo fine alle discussioni che fino ad allora avevano riguardato il confronto politico. Allo stesso tempo esso ha ridisegnato l’equilibrio dei poteri che caratterizza il sistema istituzionale francese e ne determina la natura.

PAROLE CHIAVE: Consiglio costituzionale francese - imposta confiscatoria - equilibrio dei poteri - imposta di solidarietÓ sulla ricchezza - controllo di costituzionalitÓ

L'impot confiscatoire: question politique, reponses juridiques

The French Constitutional Court, with several decisions delivered in 2012, for the first time has declared uncostitutional and void tax laws for their potential confiscatory effect. These decisions have been shared by the majority of scholars, but they raise some controversial issues. The Constitutional Court, while extending broadly its own control over tax law, has calmed down the public debate and the discussions which had characterized the political debate; at the same time, it has reshaped the balance of powers on which the French institutional system is based and which influences its nature.

KeywordsFrench Constitutional Court, confiscatory tax, balance of powers, solidarity tax on wealth, constitutional control

Introduction

En confiant au législateur la tâche de fixer «l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures», la Constitution française de la Vème République [1] réitère un principe fondateur du système démocratique national, consacré dès 1789: celui selon lequel il revient au peu­ple et à ses représentants de “consentir” à l’impôt et de déterminer l’en­semble de ses caractéristiques.

Évidemment, dans cet exercice, le Parlement, n’est pas libre de tout faire: il doit respecter le texte de la Constitution du 4 octobre 1958 comme un ensemble de principes de valeur constitutionnelle [2]. Au premier rang, figure le principe posé solennellement par l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC) du 26 août 1789, selon lequel l’imposition «doit être également répartie entre tous les citoyens en raison de leurs facultés». Cette affirmation a rencontré depuis une fortune considérable. C’est sur le fondement principal de cet article de la Déclaration de 1789 que le Conseil constitutionnel a développé un ensemble de règles aussi subtiles que contraignantes, guidant aujourd’hui l’élaboration de la loi fiscale par le gouvernement et par le Parlement. En particulier, le Conseil annule régulièrement des dispositifs fiscaux qu’il juge incohérents par rapport aux motifs d’intérêt général qu’ils sont censés poursuivre [3], ou encore des dispositions qui menacent la cohérence d’ensemble d’un mécanisme qu’elles viennent modifier [4]. De tels défauts de cohérence impliquent en effet, d’après le Conseil, une rupture de l’égalité devant les charges publiques et violent ainsi l’article 13 de la Déclaration.

Toutefois, jusqu’à récemment, le juge constitutionnel s’abstenait en prin­cipe de contrôler la manière dont le législateur détermine le taux des différents impôts comme, plus généralement, le niveau de pression fiscale pesant sur telle ou telle catégorie de contribuable. En un mot, il trouvait là des que­stions relevant du débat démocratique et ne donnant guère prise à une appréhension en termes juridiques. Pourtant, en 2012, le Conseil constitutionnel change radicalement d’attitude [5]. Pour la première fois, il s’affranchit de sa prudence passée en annulant plusieurs dispositions fiscales qui, selon lui, feraient peser sur certains contribuables une “charge excessive” [6] – autrement dit, qui apparaissent “confiscatoires” [7].

Disons-le d’emblée, cette évolution n’allait pas de soi: la question du niveau du prélèvement fiscal (et, dès lors, du taux des impôts) est sans doute l’une des questions les plus essentiellement politiques qui soit. En France, l’intensité des débats sur les taux de l’impôt sur le revenu, durant la campagne présidentielle de 2012 [8], ou, plus nettement encore, sur l’opportunité d’instaurer (en 2006 et 2007) puis de maintenir (en 2011) un “bouclier fiscal” [9], illustre cette évidence: la détermination du niveau optimal de l’impôt repose sur des déterminants économiques, philosophiques, politiques – bref, sur des jugements de valeur – que le droit n’a pas coutume de régenter. Pour rester sur l’exemple du “bouclier fiscal”, la mise en place du mécanisme, dans l’esprit même de son principal promoteur, Nicolas Sarkozy, constituait un combat éminemment politique: celui visant à faire admettre qu’imposer chaque année plus de la moitié des revenus d’un contribuable était excessif. Or, cette opinion est indissociable de considérations subjectives, liées à une perception particulière de la valeur du travail, à l’importance qu’on attache à l’idée de solidarité, à la place qu’on entend assigner à l’État dans la société, aux modalités de redistribution des richesses qu’on souhaite promouvoir, etc. Et c’est bien l’honneur de la démocratie que de permettre à de telles questions d’être discutées, à la faveur d’une campagne électorale ou dans un hémicycle parlementaire.

Néanmoins, avec les décisions rendues en 2012 par le Conseil constitutionnel, ces discussions changent de nature. En approfondissant son contrôle sur les taux de l’impôt, le Conseil vient mécaniquement réduire le pou­voir de décision du gouvernement et du Parlement, en faisant entrer sur le terrain de la discussion juridique ce qui, jusqu’alors, relevait seulement du débat politique, au sens le plus noble de l’expression. Ces évolutions ne sont évidemment pas anodines: elles modifient profondément les règles du jeu démocratique.

Au regard de la grande portée de ces décisions, qui s’étend bien au-delà du seul terrain de la technique fiscale, il apparaît utile de décrire les grandes étapes ayant marqué l’évolution de la jurisprudence constitutionnelle en ma­tière de contrôle des taux d’imposition. En effet, c’est d’une manière très progressive qu’a d’abord émergé l’hypothèse d’un contrôle de proportionnalité du prélèvement fiscal (I), avant que ne s’affirme en 2012 une véritable exigence constitutionnelle de plafonnement spécifique à l’impôt de solidarité sur la fortune (II) puis, plus généralement, que ne se concrétise le principe d’une limitation des taux de l’impôt (III).

I. L’émergence d’un contrôle de proportionnalité du prélèvement fiscal

Dès avant 2012, quelques décisions passées relativement inaperçues ont conduit le Conseil constitutionnel à ébaucher un contrôle du niveau de certains prélèvements fiscaux. Il s’agissait alors de vérifier que certaines différen­ces de traitement fiscal n’apparaissant pas, à certains égards, disproportionnées. Rarement mobilisée, cette technique n’a toutefois concerné que des dispositifs d’importance secondaire et n’a ainsi guère eu l’occasion de susciter l’émoi des parlementaires.

Ce contrôle de proportionnalité a d’abord pu porter sur une disposition offrant un nouvel avantage fiscal à une catégorie de contribuables. Par exem­ple, le Conseil constitutionnel fut saisi en 1995 d’une disposition instituant un abattement de 50% sur la valeur de biens professionnels cédés à titre gratuit. Cette disposition visait à favoriser la transmission des entreprises familiales du vivant de leur patron, pour faciliter le passage de témoin et, finalement, garantir la survie de l’entreprise. Elle était pourtant limitée à certains cas (en posant notamment des conditions d’âge du donateur). Or, le Conseil a considéré que cet abattement, ainsi défini, impliquait une rupture de l’égalité entre les contribuables en cause et ceux héritant “normalement” des mêmes biens, «eu égard à l’importance de l’avantage consenti». C’est cette disproportion qui entraîne une «rupture caractérisée de l’égalité entre les contribuables», selon qu’ils bénéficient du régime de la donation ou de ce­lui de la succession [10]. En somme, on comprend ici que la Conseil entend astreindre le législateur à une certaine pondération dans la définition des cadeaux fiscaux dont il gratifie certains contribuables pour les encourager à adopter un comportement conforme à l’intérêt général – sans toutefois que l’on sache très bien comment le juge localise la frontière entre le raisonnable et l’excessif.

Ensuite, une autre forme de contrôle de proportionnalité, plus audacieu­se, a pu être expérimentée: plutôt que de comparer des différences de traite­ment au regard de différences de situation, le Conseil constitutionnel se concentre sur le traitement réservé à une catégorie pour vérifier qu’elle ne se trouve pas excessivement maltraitée (certes, par rapport au sort des autres contribuables en général – mais sans qu’ils apparaissent dans le raisonnement). Une importante – quoique très peu motivée – décision de 1986 sem­bleavoir inauguré un tel contrôle [11]. Le Conseil y annula, pour la première fois, une disposition fiscale au motif qu’elle aurait conduit à imposer une part excessive de la rémunération brute de certains salariés en situation de cumul emploi-retraite [12]. En l’espèce, la «rupture caractérisée du principe de l’égalité devant les charges publiques» que cette disposition pouvait engager ne tenait sans doute pas au seul taux de la contribution litigieuse. Celui-ci était de 50% des revenus salariaux (au-dessus de 2,5 SMIC), pour les retraités refusant de renoncer au bénéfice de leur pension. Toutefois, ce taux se cumulait avec ceux des autres impositions et, en particulier, à celui de l’im­pôt sur le revenu (IR), dû sur les mêmes revenus. Or, le taux marginal supérieur de l’IR était en 1986 de 65%. Ainsi, l’imposition globale frappant ces revenus aurait pu atteindre un taux marginal de 115%, et un taux moyen s’approchant dans certains cas extrêmes des 100%. On devine sans peine que c’est le caractère exceptionnellement élevé de ce prélèvement qui, dans ce cas particulier, a convaincu le Conseil constitutionnel de sortir de sa réserve habituelle en matière de contrôle des taux de l’impôt.

À la suite de l’affaire jugée en 1986, les parlementaires – en tous cas ceux situés à droite de l’hémicycle – se sont faits de plus en plus insistants pour tenter de faire admettre par le Conseil constitutionnel qu’une limite juridique au niveau des prélèvements fiscaux méritait d’être dégagée. À chaque augmentation de la pression fiscale pesant sur telle ou telle catégorie de con­tribuable, le juge constitutionnel se trouvait ainsi sommé de répondre à divers griefs articulés par les parlementaires contre le dispositif fiscal litigieux, griefs parmi lesquels le caractère prétendument “confiscatoire” ou “excessif” du dispositif en question revenait de manière quasiment systématique.

Même si le Conseil a longtemps préféré écarter sèchement l’argument [13], en restant très évasif sur le sens même qu’il entendait attacher aux notions d’impositions “confiscatoires” ou “faisant peser une charge excessive” sur certains, il n’en a pas moins été conduit à employer ces expressions afin de répondre aux requêtes dont il était saisi. C’est ainsi que, décision après décision, ces expressions ont fini par entrer dans le vocabulaire du juge, au point d’acquérir une certaine consistance juridique. Mais à coup sûr, c’est à la faveur du contrôle opéré sur les réformes successives de l’impôt de solidarité sur la fortune que le Conseil constitutionnel a véritablement donné corps à la notion d’impôt “confiscatoire”, à mesure qu’il prenait conscience de l’ef­ficacité que celle-ci pouvait revêtir en tant qu’outil d’approfondissement de son contrôle de la législation fiscale.

II. L’instauration d’un principe de plafonnement de l’ISF

L’impôt sur les grandes fortunes (IGF), entre 1982 et 1986, puis l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF), à compter de 1988, a toujours suscité une puissante contestation, au nom du caractère potentiellement confiscatoire qu’il pourrait revêtir. À première vue, cela peut étonner: non seulement par­ce que la plupart des assujettis à l’ISF payent chaque année bien plus au titre de l’impôt sur le revenu et des impôts locaux qu’au titre de l’ISF, mais aussi parce que cet impôt a toujours connu des taux relativement faibles et une as­siette étroite.

Ainsi, l’actuel taux marginal de l’ISF, c’est-à-dire le taux le plus élevé, frappant seulement la part du patrimoine dont la valeur excède 10 millions d’euros, est de 1,5%. Surtout, ce taux frappe une assiette sérieusement “mitée”: de nombreux biens ne sont pas pris en compte au titre de l’ISF, ou ne sont pris en compte que pour une fraction de leur valeur. En premier lieu, les biens professionnels, qui représentent en quelque sorte l’outil de travail du contribuable (les actions de sa propre entreprise, par exemple), échappent à l’impôt sur la fortune. Il en va de même pour les objets d’arts ou de collection, les bois et forêts exploités à concurrence de trois quarts de leur valeur, des pensions, retraites et rentes viagères, des droits de propriété littéraires, artistiques et industrielle ...

Ne touchant que les foyers fiscaux dont le patrimoine dépasse 1,3 million d’euros (sans tenir compte des biens non imposables qu’on vient d’évo­quer), l’ISF concerne environ 300.000 foyers, sur les 37 millions assujettis à l’impôt sur le revenu. En 2014, il ne devrait rapporter à l’État que 4 milliards d’euros, soit environ 1% de l’ensemble de ses recettes. Ces chiffres nourrissent l’idée que l’ISF serait un impôt imbécile, dont le rendement apparaîtrait trop faible au regard du coût généré par son prélèvement et, surtout, au regard de son coût “psychologique”: l’assujettissement à l’impôt sur la fortune – suggérant pourtant l’accession à une certaine aisance patrimoniale – semble généralement très mal vécu, même par les “nouveaux entrants” dont la cotisation peut se limiter à quelques centaines d’euros.

En tant qu’impôt assis sur le patrimoine, l’ISF possède effectivement une caractéristique problématique, souvent dénoncée: celle d’être déconnecté du niveau des revenus du contribuable et, en un mot, de sa capacité à disposer des liquidités nécessaires pour acquitter sa dette. Dans certains cas extrêmes, le contribuable peut ainsi être conduit (théoriquement au moins) à se séparer d’une partie de son patrimoine pour régler sa contribution fiscale. En l’absence de mécanisme de plafonnement, cette situation peut se produire lorsque le patrimoine du contribuable ne génère pas de revenus suffisants pour couvrir l’impôt et que, par ailleurs, ce contribuable ne dispose guère d’autres sources de revenus (on peut penser à un retraité possédant un important patrimoine immobilier dont il ne tire que de faibles loyers). Ce cas de figure – très rare, en pratique – a toujours fait office d’épouvantail, en permettant de caractériser une situation présentée comme “confiscatoire”.

Sur le terrain des principes, il est évident que la perspective d’être contraint de vendre une partie de ses biens pour acquitter ses obligations fiscales soulève d’importantes questions et interroge directement le rôle de l’impôt. C’est la raison pour laquelle, depuis la création de l’ISF en 1988, les gouvernements successifs se sont saisi du problème, en instaurant des mécanismes de plafonnement du montant de l’ISF au regard des revenus du contribuable (II.1). De son côté, le Conseil constitutionnel est longtemps resté hésitant face à l’assiette de l’ISF (II.2), ne sachant guère de quelle manière l’appréhender. Pourtant, c’est bien lui qui, d’une manière pour le moins sur­prenante a finalement décidé en 2012 de constitutionnaliser le principe mê­me d’un plafonnement de l’ISF (II.3).

II.1. Les dispositifs législatifs de plafonnement de l’ISF

Pour déterminer un tel plafond, ces mécanismes ont toujours pris en compte – de diverses manières – les impôts acquittés par ailleurs par l’assu­jetti à l’ISF, au titre de ses revenus de l’année précédente: l’idée étant alors de corréler le montant maximal de la dette d’ISF au revenu effectivement di­sponible, après donc que le contribuable a acquitté, notamment, son impôt sur le revenu.

Ainsi, en 1988, le gouvernement de Michel Rocard instaure un plafonne­ment du montant cumulé de l’ISF et de l’IR, qui ne peut excéder 85% des revenus engrangés l’année précédente par le contribuable. Le gouvernement d’Alain Juppé porte ce rapport à 70% en 1995, avant que le gouvernement de Dominique de Villepin puis, surtout, celui de François Fillon – directement inspiré des propositions de Nicolas Sarkozy – mettent en place un dispositif sensiblement différent, aussitôt qualifié de “bouclier fiscal”. D’abord, le taux maximal d’imposition est abaissé à 60% en 2006 puis à 50% en 2007; ensuite et surtout, la liste des impôts concernés par cette nouvelle forme de plafonnement est étendue. Outre les montants cumulés d’IR et d’ISF, le di­spositif intègre les impôts locaux en 2006 (taxe d’habitation et taxes foncières) puis la contribution sociale généralisée (CSG) [14] en 2007 [15]. Le bouclier bénéficie ainsi à des contribuables non soumis à l’ISF (des personnes disposant de très faibles revenus mais appelées à payer de lourds impôts locaux, ou des personnes bénéficiant d’importants revenus, fortement taxés au titre de l’IR et de la CSG, mais ne possédant aucun patrimoine), alors que les plafonds “Rocard” et “Juppé” ne pouvaient être atteints par des contribuables assujettis à l’ISF (puisque l’IR ne conduit jamais à capter 85% ou même 70% des revenus).

Toutefois, les contestations suscitées par ce bouclier ont conduit son prin­cipal promoteur à en devenir le fossoyeur, à quelques mois d’un scrutin présidentiel qui s’annonçait pour lui difficile: en 2011, parallèlement à la réduction drastique de l’assiette et des taux de l’ISF, le législateur a ainsi supprimé purement et simplement le dispositif, à l’invitation de Nicolas Sarkozy [16].

Ce destin chaotique montre à quel point la question du plafonnement de l’im­pôt, qu’il s’agisse du principe d’un tel plafonnement ou de ses modalités techniques (niveau du plafond, détermination des impôts concernés, etc.), re­lève de choix éminemment politiques – au sens le plus fort du terme. Il s’agit toujours de répondre à la question de savoir ce qu’il est juste de taxer. Cela explique que le Conseil constitutionnel soit resté longtemps très prudent en la matière, ne trouvant guère de norme juridique à mobiliser pour encadrer effectivement la liberté de choix du gouvernement et du Parlement.

II.2. Les hésitations du Conseil constitutionnel face à l’assiette de l’ISF

Le juge constitutionnel a longtemps entretenu un rapport ambivalent avec l’idée selon laquelle les caractéristiques propres de l’ISF pourraient conduire à une forme de “confiscation”.

Certes, en 1981, il estime que cet impôt a vocation «normalement à être acquitté sur les revenus des biens imposables» [17] et réaffirme cette approche en 1998 [18]. Autrement dit, la capacité contributive frappée par l’impôt sur la fortune ne serait pas tant la détention d’un patrimoine que les avantages, en argent ou en nature, que cette détention implique. En conséquence, l’assiette de cet impôt devrait veiller à ne pas porter atteinte au patrimoine lui-même, mais à seulement ponctionner une partie de ses fruits potentiels ou avérés.

Le Conseil opère pourtant un changement assez radical de jurisprudence en 2010, revenant à une approche sans doute plus conforme à l’esprit de l’ISF. Il indique alors qu’à travers cet impôt, «le législateur a entendu frapper la capacité contributive que confère un ensemble de biens ou de droits; que la prise en compte de cette capacité contributive n’implique pas que seuls les biens productifs de revenus entrent dans l’assiette de l’ISF» [19]. Il suggère ainsi que rien ne s’oppose à ce que le prélèvement de l’impôt conduise à ponctionner autre chose que les revenus et avantages procurés par le patrimoine concerné (sans toutefois évoquer l’hypothèse d’une aliénation du patrimoine).

Comme on peut l’imaginer, ces différentes décisions ont nourri d’abon­dants commentaires, souvent heureux d’y trouver des arguments véritablement juridiques permettant de conforter l’idée selon laquelle le paiement de l’impôt ne devrait jamais conduire le contribuable à se séparer d’une partie de ses biens, sauf à devenir “confiscatoire”. Il est pourtant utile de rappeler que ce “principe” n’a jamais relevé de l’évidence juridique.

Le fait que le paiement d’un impôt assis sur le patrimoine puisse conduire le contribuable à se dépouiller d’une partie du patrimoine en question est même, en réalité, d’une grande banalité: la plupart des successions d’une certaine ampleur conduisent les héritiers à se séparer d’une fraction des biens du défunt pour acquitter les droits de mutation. Quoi qu’on pense de cette situation, force est de constater que jamais aucun principe juridique ne s’est soucié de l’interdire. Certes, l’ISF vient frapper un stock de patrimoine et non un flux, ce qui implique qu’il est prélevé périodiquement, alors que la transmission (entre vifs ou par héritage) ne l’est qu’une fois pour toute. Mais cela n’enlève rien au constat selon lequel, en pratique, le paiement de l’im­pôt implique parfois de se séparer d’une partie des biens sur lesquels il est assis.

Enfin, sur le terrain de l’équité, l’idée selon laquelle l’imposition du patrimoine devrait nécessairement porter sur les revenus disponibles de son détenteur mérite tout de même discussion. En effet, il n’est pas invraisemblable de considérer que la détention d’un patrimoine révèle en soi une capacité contributive, et que l’État soit autorisé à “se servir” sur ce dernier – en obligeant le contribuable à se séparer chaque année d’une fraction de celui-ci. Est-il vraiment “juste” qu’un retraité disposant d’un patrimoine immobilier de plusieurs millions d’euros mais prenant la décision de n’en louer qu’une petite partie, et ne dégageant donc qu’un revenu mineur, échappe à l’ISF du fait de ce seul choix de gestion?

Étonnamment, cette discussion politique semble avoir trouvé un point final avec la décision rendue le 9 août 2012 par le Conseil constitutionnel. Il y apporte une réponse juridique aussi nette sur le fond que surprenante sur le terrain de la technique jurisprudentielle.

II.3. L’avènement d’un principe constitutionnel de plafonnement de l’ISF

Contre toute attente, deux ans après avoir douché les espoirs de ceux qui l’appelaient à reconnaître que l’ISF ne devrait porter que sur les fruits du patrimoine, le juge constitutionnel vient consacrer le 9 août 2012 l’existence d’une limitation globale de ce prélèvement. Mais, plutôt que de faire découler directement de la Déclaration de 1789 une hypothétique limite constitutionnelle au niveau d’imposition du patrimoine, le Conseil a privilégié une autre voie beaucoup plus subtile car moins “voyante” et donc moins sujette à polémique: celle d’une sorte d’“effet-cliquet” anti-retour, interdisant au législateur de revenir en arrière sur sa manière d’interpréter et de mettre en œuvre l’article 13 de la Déclaration.

Pour le comprendre, rappelons que l’adoption de la deuxième loi de finan­ces rectificative pour 2012, au lendemain des élections législatives de juin, permit au Parlement de modifier le barème et les taux de l’ISF acquitté à compter du 1er janvier 2013, et aussi d’instaurer pour la seule année 2012 un barème transitoire (pour des raisons essentiellement techniques qui interdisaient de revoir totalement, en cours d’année, le mécanisme alors en vigueur).

Or, dans sa décision du 9 août 2012 [20], le Conseil ne valide ce barème transitoire qu’après avoir invité le législateur à aménager, à compter de 2013, un mécanisme de plafonnement de l’ISF. D’après le juge constitutionnel, cette invitation serait justifiée par le constat selon lequel «pour ne pas entraîner de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques, le législateur a, depuis la création de l’impôt de solidarité sur la fortune par la loi du 23 décembre 1988 (…), inclus dans le régime de celui-ci des règles de plafonnement qui ne procèdent pas d’un calcul impôt par impôt et qui limitent la somme de l’impôt de solidarité sur la fortune et des impôts dus au titre des revenus et produits de l’année précédente à une fraction totale des revenus nets de l’année précédente».

C’est donc au nom de cette sorte de tradition que, d’après le Conseil con­stitutionnel, «le législateur ne saurait établir un barème de l’impôt de solidarité sur la fortune tel que celui qui était en vigueur avant l’année 2012 sans l’assortir d’un dispositif de plafonnement ou produisant des effets équivalents destiné à éviter une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques».

La démarche laisse pantois. Au nom d’on ne sait quelle exigence, ce qui n’était qu’un fait (l’adoption d’un dispositif de plafonnement de l’ISF par plusieurs majorités parlementaires successives) devient, par la magie du verbe juridictionnel, une norme (selon laquelle le Parlement doit désormais instaurer un tel dispositif). Une simple pratique législative ne datant que d’une vingtaine d’années, ayant, comme on l’a vu, pris des formes très variables au cours de cette période, et ne pouvant même pas se targuer d’avoir été continue depuis 1988 (la première loi de finances rectificative pour 2011 ayant purement et simplement abrogé le “bouclier fiscal” tout comme le mécanisme de plafonnement de l’ISF hérité du gouvernement Juppé) se trouve ainsi “constitutionnalisée” au même titre que les principes les plus illustres de notre système juridique [21].

Certes, le Conseil constitutionnel avait déjà dit, par le passé, son souci de cristalliser les caractéristiques fondamentales de certains impôts [22]. Il a eu plusieurs fois l’occasion de vérifier qu’une déduction fiscale ne remettait pas en cause «le caractère progressif du montant de l’imposition globale du revenu des personnes physiques [23]», respectant ainsi l’article 13 de la Déclaration de 1789, ou encore d’affirmer qu’il appartenait au législateur de prévoir, «afin de ne pas remettre en cause le caractère progressif du montant de l’imposition du revenu», que la déductibilité d’une imposition ne bénéficiait qu’à certains contribuables [24]. Mais le principe du plafonnement de l’ISF tranche avec ces derniers cas de figure, tant il apparaît à la fois moins ancien et moins inhérent aux dispositifs successifs d’imposition du patrimoine que ne l’est la progressivité pour l’imposition des revenus [25].

Finalement, quoi qu’en penseront les majorités parlementaires qui, demain, sortiront des urnes, l’ISF ne pourra donc plus, dorénavant, être prélevé sans tenir compte du montant des revenus disponibles du contribuable. La crainte souvent manifestée que ce prélèvement puisse conduire à une aliénation du patrimoine n’a ainsi plus lieu d’être. Il est parfaitement possible de s’en féliciter. Reste toute de même que la consécration d’un tel verrou constitutionnel par la voie jurisprudentielle plutôt que par celle d’une réforme de la Constitution en bonne et due forme est tout sauf anodin. Et ce d’autant que le Conseil constitutionnel ne s’est pas arrêté en si bon chemin: dorénavant, un contrôle serré des taux des différents impôts vient également réduire les marges de manœuvre du législateur.

III. La consécration d’une limite constitutionnelle aux taux de l’impôt

Dans sa décision sur la loi de finances pour 2013 [26], le Conseil constitutionnel procède à une série d’annulations sans précédent de dispositions qui entendaient relever le taux de plusieurs impositions. Ces annulations sont toutes justifiées par le souci d’éviter qu’une “charge excessive” vienne peser sur les contribuables concernés. Il importe de décrire précisément, dans un premier temps, les dispositifs concernés (III.1) – qui sont évidemment assez techniques – pour comprendre ensuite en quoi les modalités de mise en œuvre de ce contrôle de proportionnalité apparaissent à plusieurs égards contestables (III.2).

III.1. Les taux jugés excessifs par la décision du 29 décembre 2012

“Retraites chapeau, stock-options et terrains à bâtir

En premier lieu, le relèvement du taux marginal [27] d’imposition global (c’est-à-dire la somme des taux les plus élevés de l’ensemble des impositions que pourrait être conduit à acquitter un même contribuable pour un même revenu) susceptible de frapper les “retraites chapeau” est jugé contraire à la Constitution. Rappelons que cette expression désigne un mécanisme de pensions dites “surcomplémentaires”, financées par les entreprises au profit de certains de leurs salariés, et consistant à verser à ces derniers une rente s’ajoutant à celle versée par les caisses de retraite.

Depuis une loi dite “Fillon” de 2003, ce mécanisme bénéficie de nombreux avantages fiscaux (exonération de cotisations patronales, déductibilité de la rente des résultats de l’entreprise…), au point d’être quelque peu détourné de son objet par certaines grandes entreprises – la constitution de telles rentes leur coûtant moins cher que le versement de salaires d’un montant équivalent. D’après Le Figaro, ces rentes étaient «avec les parachutes dorés, devenues le symbole des avantages rondelets dont bénéficient les patrons après avoir quitté leur poste [28]». Cette situation a fini par émouvoir plusieurs candidats à l’élection présidentielle de 2012. Ainsi, après avoir convaincu le Parlement d’augmenter la taxation des retraites chapeau en 2011, Nicolas Sarkozy était allé, durant sa campagne, jusqu’à proposer une suppression pure et simple du mécanisme pour les cadres dirigeants des plus grandes entreprises.

La loi de finances pour 2013 n’envisageait quant à elle rien d’aussi radical. Néanmoins, d’après le Conseil constitutionnel, l’institution par cette loi d’une nouvelle tranche marginale à 45% de l’impôt sur le revenu a eu, indirectement, pour conséquence de rendre contraire à la Constitution le relèvement de la taxation des retraites chapeau opéré en 2011. En effet, la création de la tranche à 45% devait conduire à porter le taux marginal d’imposi­tion de ces revenus de remplacement à 75,04% pour ceux perçus en 2012 et à 75,34% pour ceux perçus à compter de 2013: outre les 45% d’IR, une contribution exceptionnelle de 4% sur les hauts revenus, la CSG à 6,1%, la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) à 0,5% et une nouvelle contribution à 0,3%, ces revenus sont en effet frappés par une contribution spécifique, dont le taux a été augmenté en 2011 (comme on l’a dit ci-dessus), passant alors de 14 à 21%. La somme de ces différentes impositions aurait ainsi conduit à ce qu’un taux marginal d’imposition d’environ 75% puisse frapper la fraction des retraites chapeau excédant les 24.000 euros par mois (qui, évidemment, ne concerne pas grand monde). C’est donc ce taux marginal que le Conseil juge excessif et, partant, contraire au principe d’éga­lité devant les charges publiques.

Comme il paraissait difficile d’annuler la hausse du taux de l’IR uniquement pour la catégorie de revenu en question, le Conseil a privilégié une élégante pirouette technique, consistant à revenir sur un texte déjà entré en vigueur, mais affecté par les dispositions du nouveau texte soumis à son con­trôle. Ainsi a-t-il annulé, pour l’avenir, l’augmentation du taux marginal de la contribution spécifique sur les retraites chapeau de 14 à 21% à laquelle avait procédé le législateur en 2011. Cette différence de 7 points implique que, finalement, la fraction la plus élevée de ces rentes (fraction supérieure, rappelons-le, à 24.000€ mensuels s’ajoutant à la pension de retraite) sera frappée par un taux marginal d’imposition global de 68,34% (au lieu de 75,34%). Autrement dit, d’après le juge constitutionnel, la frontière exacte entre le tolérable et le confiscatoire se situe, au moins pour l’imposition de cette catégorie de revenu, entre ces deux chiffres.

Au terme d’un raisonnement similaire, le Conseil constitutionnel a également jugé contraire au principe d’égalité la hausse du taux de la contribution salariale frappant les gains et avantages tirés des stock-options et autres actions attribuées gratuitement. Dès lors que ces gains étaient désormais sou­mis au barème de l’IR (ce que le Conseil n’a pas remis en cause), leur taux d’imposition marginal global aurait pu atteindre les 72% ou 77% (selon la durée de détention des titres), après addition des taux marginaux de l’IR, de la contribution exceptionnelle de 4%, des prélèvements sociaux et de la contribution salariale litigieuse. Le Conseil a considéré que ces taux marginaux globaux seraient excessifs et a annulé les nouveaux taux de la contribution salariale, ramenant ainsi la taxation marginale maximale des revenus en que­stion à 64,5%.

Un même raisonnement a conduit à l’annulation des dispositions du pro­jet de loi de finances modifiant l’imposition des plus-values immobilières sur les terrains à bâtir. Ces dispositions entendaient «inciter les propriétaires à vendre des terrains à bâtir afin d’augmenter l’offre de logement pour réduire la pénurie existant dans ce secteur», d’après les observations du gouvernement transmises au Conseil constitutionnel. Dans certains cas extrêmes, les plus-values dégagées auraient pu être frappées par un taux marginal d’impo­sition atteignant les 82%. Ce niveau maximal d’imposition d’une fraction même minime de ces plus-values est considéré par le juge constitutionnel comme faisant peser sur les contribuables concernés une charge excessive au regard de leur capacité contributive.

Le cas des “bons anonymes

Le taux auquel le législateur envisageait de soumettre les “bons anonymes” connut le même sort funeste. Le projet de loi avait en effet augmenté le tarif du prélèvement visant les intérêts versés aux détenteurs de ces titres dits “au porteur” dont l’établissement bancaire ne communique pas l’iden­tité à l’admini­stration fiscale. Ajouté aux taux des différents impôts frappant les revenus du capital, le taux d’imposition de ces bons anonymes serait ainsi passé de 75,5% à 90,5% (le Parlement entendait en effet porter de 60% à 75% le taux du prélèvement forfaitaire, auquel s’ajoutent les 15,5% de prélèvements sociaux).

L’existence même de ce régime d’anonymat, spécifique aux “bons au por­teur”, peut apparaître comme une bizarrerie. Le plus souvent, ces titres sont souscrits pour éviter de déclarer une donation à l’administration fiscale et d’ac­quitter les droits de mutation afférents voire, parfois, pour céder discrètement une part de son patrimoine à un tiers sans que les futurs héritiers s’en rendent compte. Plutôt que de transmettre des liquidités, une personne peut en effet privilégier la souscription de tels bons, qu’il pourra ensuite offrir à un tiers, afin que ce dernier bénéficie tant des intérêts que du capital qui lui sera finalement remboursé.

À défaut d’interdire cette pratique, le législateur a fait le choix de dissuader les contribuables de s’y adonner, en soumettant ces bons, singulièrement de­puis 1998, à un régime fiscal désavantageux: non seulement leurs intérêts font l’objet de divers prélèvements (ceux-là mêmes qui, mis bout à bout, atteignent les 75,5% et devaient être augmentés de 15%), mais encore le capital est-il soumis à un prélèvement annuel de 2% de la valeur des bons. Ce dernier prélèvement est censé compenser le fait que ces titres ne sont pas, par hypothèse, déclarés à l’administration fiscale et échappent donc à l’ISF (tout comme, en pratique, leur éventuelle donation échappe généralement aux droits de succession).

En annulant l’augmentation de 15% du prélèvement spécial, le Conseil entend donc s’opposer à ce que l’imposition des bons anonymes devienne excessive. Pour autant, le régime qui demeure en vigueur après cette annulation n’en reste pas moins dissuasif. En effet, si l’on envisage globalement les mécanismes d’imposition des bons anonymes dans leur version validée par le Conseil (c’est-à-dire après maintien du taux de 75,5%), on constate que, bien souvent, leurs titulaires subissent un prélèvement supérieur à 100% des revenus tirés de ces titre. Prenons le cas d’une personne se voyant remettre des bons souscrits anonymement pour une valeur de 10.000€, rémunérés par un taux d’intérêt de 2%. Au bout de 5 ans (durée de vie moyenne de ce genre de titres), lorsque le porteur demande le remboursement, il récupèrera une somme inférieure à celle misée: la valeur du bon atteint 11.000€; le prélèvement sur les intérêts est de 755€ (75,5% de 1.000€) et le prélèvement sur la valeur du capital est de 1.000€ (5 x 2% de 10.000€); le montant global des prélèvements est donc de 1.755€; le porteur se verra rembourser 9.245€. Outre l’intégralité du revenu, près d’un dixième de la valeur initiale du bien est ainsi absorbé par l’impôt. Ce cas particulier a le mérite de montrer que, tout comme pour l’ISF, aucun principe de valeur constitutionnelle ne s’oppose à ce que, parfois, l’imposition du capital absorbe plus de 100% des fruits de ce dernier.

Le barème de l’ISF

D’une manière plus discrète, le Conseil s’est également attaché à approfondir son contrôle des taux d’imposition inscrits dans le barème de l’ISF, en le rapportant, plus généralement, au niveau de taxation pesant sur les revenus du patrimoine. Cette démarche – cohérente avec celle qui l’a conduit à constitutionnaliser le principe du plafonnement de l’ISF – apparaît, elle aussi, inédite. Elle le porte à s’approprier très largement le raisonnement des parlementaires de l’opposition qui entendaient faire condamner l’alourdisse­ment de l’ISF au regard, notamment, de l’augmentation parallèle de la taxation des revenus du capital: la conjonction de ces mesures, prenant place sur un fond conjoncturel de faible rentabilité des capitaux, ferait peser, d’après l’opposition, une charge excessive sur les détenteurs de gros patrimoines. Sans tirer de telles conclusions, le Conseil admet toutefois qu’on puisse établir un lien entre le barème de l’ISF et son nouvel environnement fiscal, lié à l’alour­dissement de l’imposition des revenus du capital.

C’est ainsi que, d’après le Conseil, le taux marginal de l’ISF de 1,5%, applicable à la fraction de la valeur nette taxable du patrimoine supérieure à dix millions d’euros, n’est apparemment conforme à la Constitution qu’au re­gard de l’assiette particulièrement étroite de cet impôt. On croit compren­dre que ce dernier élément permet en quelque sorte de “compenser” le fait que, par ailleurs, les fruits du capital se trouvent lourdement taxés.

Au-delà de l’ISF, cette démarche consistant à apprécier le taux d’un impôt au regard du paysage fiscal dans lequel il prend place, plutôt qu’en se concentrant sur l’impôt pris isolément, est sans doute l’une des nouvelles modalités d’appréciation les plus novatrices du caractère confiscatoire de l’impôt.

III.2. Les modalités d’appréciation du caractère confiscatoire de l’impôt

Une appréciation globale

Techniquement, le contrôle du caractère confiscatoire ou excessif de l’im­pôt ne s’opère plus, comme cela était jusqu’alors le principe, pour «chaque imposition prise isolément [29]». Dorénavant, le Conseil entend prendre en compte «l’ensemble [des]impositions portant sur le même revenu et acquittées par le même contribuable [30]»: non seulement l’IR mais aussi, com­me on l’a vu, les prélèvements sociaux et les différentes taxes frappant une même assiette taxable.

Cette approche était déjà en germe dans la manière dont la décision du 9 août 2012 avait apprécié la constitutionnalité de la “contribution exceptionnelle” venant compléter, pour la seule année 2012, le barème de l’ISF alors en vigueur: le Conseil avait procédé à une analyse globale des effets con­jugués de ces deux impositions sur la situation des personnes concernées pour évaluer le respect du principe d’égalité [31].

Dès lors qu’on admet la pertinence d’un contrôle portant sur le caractère éventuellement confiscatoire de l’impôt, cette nouvelle approche développée par le Conseil paraît irréprochable. Il semble en effet opportun de consi­dérer la situation globale du contribuable, pour ne pas être esclave d’un éventuel “saucissonnage” d’impôts par un législateur multipliant les impositions aux caractéristiques différentes mais venant, en pratique, s’addition­ner pour frapper une même base imposable.

Cette approche globalisante reste toutefois complexe à mettre en œuvre. Comme le soulignait le gouvernement dans ses observations sur le projet de loi de finances déféré au Conseil constitutionnel, «l’approche cumulative des impositions est difficile car de très nombreux paramètres doivent être pris en compte pour effectuer une comparaison pertinente en termes consti­tutionnels. Àtout le moins, l’appréciation d’un taux d’imposition général pour un même bien ou un même revenu impose de conduire un raisonnement qui intègre non seulement le taux de chaque imposition, mais aussi les caractéristiques de son assiette, en intégrant les divers abattements et réductions dont le contribuable peut bénéficier».

De plus, comme le relevait à nouveau le gouvernement, en forme de mise en garde, cette démarche globalisante constitue potentiellement un «élargissement considérable de l’office du juge de la constitutionnalité de la loi de finances qui serait amené, à chaque réforme, à statuer sur l’ensemble de la fiscalité relative aux biens et revenus concernés, alors même que les autres dispositifs ne seraient pas touchés par la loi».

Évidemment, il existe une façon simple de lever ces difficultés: plutôt que d’envisager d’une manière véritablement globale le niveau d’imposition visant un contribuable ou un bien, il suffit de se concentrer sur les seuls taux marginaux des impositions litigieuses. C’est précisément la démarche qu’a adopté le Conseil constitutionnel. Sans pour autant convaincre.

La prise en compte des seuls taux “marginaux

Comme on vient de le voir, l’ensemble des taux d’imposition jugés excessifs par le Conseil dans sa décision sur la loi de finances pour 2013 étaient des taux marginaux (ou, plus exactement, la somme de plusieurs taux marginaux susceptibles de frapper cumulativement un même revenu).

La prise en compte de ces seuls taux a le mérite de la simplicité: elle conduit à se focaliser sur des chiffres bruts, indépendamment des situations aux­quelles ils s’appliquent. De plus, il peut sembler a priori cohérent d’ap­pré­hender les taux marginaux qui constituent des taux plafonds, dès lors que le Conseil entend justement déterminer une limite supérieure à l’imposi­tion. Enfin, la notion de taux marginal n’est pas dénuée de toute signification é­conomique: elle indique la part effectivement consacrée au paiement de l’impôt au-delà d’un certain niveau de gain. Or, cette donnée peut effectivement influencer le comportement des acteurs économiques, en les dissua­dant par exemple de travailler plus. L’idée que, au-delà d’un certain niveau de revenu, les sommes supplémentaires engrangées soient ponctionnées aux deux-tiers ou aux trois-quarts a évidemment quelque chose de démobilisateur: à quoi bon s’épuiser à la tâche pour ne garder qu’une petite fraction des fruits de ce travail supplémentaire?

Toutefois, cette approche conduit à perdre un peu vite de vue que la question du plafonnement de l’impôt est juridiquement indissociable du principe d’égalité devant les charges publiques. Or, prendre en compte un taux marginal sans s’intéresser aux capacités contributives appréhendées par le taux en question conduit nécessairement à amalgamer des situations incom­parables. Pour le dire en un mot, un taux marginal très élevé ne touchant qu’une fraction infime d’un revenu est beaucoup moins coûteux pour le contribuable (et donc potentiellement moins confiscatoire) qu’un taux marginal plus faible mais frappant une fraction plus large de revenu. De même, deux personnes concernées par le même taux marginal d’un impôt, l’IR par exemple, peuvent, en réalité, être conduites à verser au fisc une somme représentant une fraction très différente de leur revenu (selon la part du revenu frappé par ce taux, et aussi selon les caractéristiques de leur foyer fiscal). Ainsi, pour ce qui concerne les impôts fondés sur un barème progressif (l’IR, l’ISF et les droits de mutation, pour l’essentiel), il pouvait sembler assez évident qu’une logique de plafonnement ne pourrait avoir de sens qu’ap­pli­quée à des taux moyens d’imposition, indiquant la part du revenu (ou encore la fraction de la valeur d’un patrimoine) effectivement consacrée au paie­ment de l’impôt. Le Conseil constitutionnel a néanmoins préféré passer outre cette évidence, en se focalisant sur les taux marginaux.

Pourtant, une autre technique permettant de plafonner efficacement le montant d’un prélèvement fiscal était à la disposition du juge constitutionnel. Cette technique est bien connue du droit français, puisqu’elle fonde les divers mécanismes de plafonnement de l’ISF évoqués plus haut. Elle consiste tout simplement à fixer un taux d’imposition effectif maximal (bref, un taux moyen) et à engager l’administration à rembourser après coup l’éventuel trop-perçu. Ce dispositif permet de tenir compte de la situation particulière de chaque contribuable, dès lors que l’appréciation de l’éventuel dépassement du taux plafond s’opère après application des règles d’assiette et du ba­rème spécifique attaché à l’impôt ou aux impôts concernés.

Or, quitte à instaurer un mécanisme de plafonnement, rien n’empêchait le Conseil constitutionnel de mettre en place un tel dispositif par la voie d’une réserve d’interprétation (en indiquant par exemple que le montant ef­fecti­vement acquitté au titre de tel ou tel impôt ne saurait dépasser telle frac­tion du revenu, sauf à devoir être remboursé par l’administration). Il a déjà eu l’oc­casion de suivre une telle démarche, à propos notamment du risque de dou­ble imposition attaché à un dispositif anti-fraude [32].

Quoi qu’il en soit, en approfondissant son contrôle des taux d’imposi­tion, le Conseil vient sérieusement limiter la liberté du Parlement de déterminer jusqu’à quel point l’impôt reste acceptable. Si de nombreux observateurs se félicitent de cette évolution jurisprudentielle, il est nécessaire de s’in­terroger sur la légitimité du juge à empiéter de la sorte sur une prérogative qui, jusqu’alors, était réservée aux élus du peuple.

Conclusion

Les décisions rendues à la fin de l’année 2012 par le Conseil constitutionnel resteront vraisemblablement dans les mémoires comme ayant marqué une étape décisive dans l’approfondissement du contrôle juridictionnel de la loi. Dans l’ensemble, cette évolution semble avoir été accueillie avec satisfaction. C’est que, pour beaucoup, les annulations prononcées par le Conseil constitutionnel apparaissent, au fond, raisonnables. Les principes sur lesquels elles se fondent compromettront en effet les tentations que pourraient avoir les parlementaires d’instaurer une taxation punitive à l’égard de certains contribua­bles ou encore, à l’inverse, leurs velléités d’accorder à d’autres des avantages injustifiés, avec, dans les deux cas, d’inavouables arrière-pensées électoralistes.

Mais le fait que, sur le fond, on puisse adhérer aux principes ainsi constitutionnalisés et que, en bon pragmatique, on soit porté à se féliciter de la manière dont ils viendront désormais discipliner l’élaboration des politiques fiscales, ne doit pas éclipser un élément essentiel: ces principes ont été consacrés par le Conseil constitutionnel et non par le Constituant, c’est-à-dire par un juge plutôt que par le peuple ou ses élus. Cet élément n’est pas seulement formel ou procédural: il renvoie à la question de savoir qui, dans une démocratie, a le dernier mot. Or, lorsque la “sagesse” des juges prend l’a­scendant sur la parole des élus, l’étymologie nous rappelle que la méfiance est de mise: le gouvernement par les sages – ou par “les meilleurs” – n’est pas la démocratie; c’est l’aristocratie.

Note

[1] Constitution du 4 octobre 1958, art. 34.

[2] Et cela depuis une décision essentielle – sans doute la plus importante jamais prise par le Conseil constitutionnel – rendue le 26 juillet 1971 (dite “Liberté d’association”). Au terme d’un raisonnement assez sophistiqué, le Conseil y considère que, désormais, il lui appartient de contrôler les lois non seulement sur le fondement du texte de la Constitution de 1958, ce qui va de soi, mais aussi sur la base de différents principes de valeur constitutionnelle, inscrits dans la Déclaration du 26 août 1789 ou même seulement évoqués par le Préambule de la Constitution de 1946 (sachant que le Préambule de la Constitution de 1958 renvoie – mais de manière suffisamment discrète pour que cela n’ait eu aucune conséquence avant 1971 – aux principes en question). Ce coup de force interprétatif reste célébré aujourd’hui comme l’un des exploits majeurs du Conseil constitutionnel. De fait, c’est cette décision fondatrice de 1971, suscitée à l’époque par un projet de réforme restrei­gnant fortement la liberté d’association, qui lui a permis par la suite de confronter l’ensem­ble des textes soumis à son contrôle aux principes les plus fondamentaux du système démocratique français.

[3] C’est par exemple sur ce fondement que le Conseil constitutionnel a annulé en 2009 le projet – politiquement très sensible – de “taxe carbone” (déc. n. 2009-599 DC, 29 déc. 2009, cons. 82). Le texte voté par le Parlement avait multiplié les exonérations, réductions, remboursements partiels et taux spécifiques réservés à telle ou telle catégorie d’assujettis, au point que, in fine «93% des émissions de dioxyde de carbone d’origine industrielle [auraient été] totalement exonérées». Dès lors, le dispositif adopté n’apparaissait plus cohérent au regard de l’objectif qu’il était censé concrétiser – à savoir la lutte contre le réchauffement climatique. Il impliquait donc une violation du principe d’égalité devant l’impôt.

[4] C’est sur ce fondement que la Conseil a annulé en 2012 le projet de “taxe à 75%” frappant les revenus supérieurs à 1 million d’euros. Il estime en effet qu’en visant des indivi­dus, le projet contrariait la logique même de l’impôt sur le revenu, que cette taxe était censée “prolonger” (l’impôt sur le revenu frappant quant à lui des “foyers fiscaux”, éventuellement composés de plusieurs individus).

[5] Cela faisait néanmoins des décennies que certains parlementaires (issus pour l’essen­tiel des rangs de la droite républicaine) tentaient de faire admettre par le Conseil constitutionnel que, au-delà d’un certain niveau, l’impôt pourrait revêtir un caractère “confiscatoire” et, ce faisant, violerait la Constitution. À l’appui de ces tentatives, dont on trouve la trace dans d’innombrables requêtes adressées au Conseil, le droit de propriété inscrit aux articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789 était fréquemment invoqué, mais sans succès. Cela ne surprend guère: accepter de contrôler l’éventuel caractère confiscatoire ou excessif d’un impôt sur le fondement de ces articles supposerait un effort interprétatif des plus é­nergiques. L’article 17 limite en effet les atteintes à la propriété aux cas où la «nécessité publique légalement constatée l’exige évidemment» et, dans tous les cas, «sous la condition d’une juste et préalable indemnité». Pertinente lorsqu’il s’agit de contrôler une expro­priation conduite par l’État (en cas par exemple d’acquisition autoritaire des actions d’une en­treprise, à la faveur d’une loi de nationalisation), cette règle n’a aucun sens en matière fi­scale, où une telle idée d’indemnisation est hors de propos. La définition même de l’impôt, ré­gulièrement rappelée par le Conseil constitutionnel, consiste précisément à le considérer comme un prélèvement d’argent effectué par l’État sans aucune contrepartie directe – et donc, bien entendu, sans aucune forme d’indemnisation. Quant à l’article 2 de la Déclaration, qui range le droit de propriété parmi les «droits naturels et imprescriptibles de l’hom­me», il ne peut être lu sans égard pour l’article 4 qui accorde précisément à la loi le soin d’établir des “bornes” à ces droits.

[6] Cf. not.: Décision n. 2012-662 DC du 29 décembre 2012.

[7] La différence entre ces deux notions n’apparaît pas évidente, quand bien même le Conseil prend parfois soin de les distinguer, en indiquant que l’article 13 de la Déclaration serait violé «si l’impôt revêtait un caractère confiscatoire ou faisait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives» (cf. par exemple la décision n. 2005-530 DC du 29 décembre 2005 qui énonce ces deux notions, sans toutefois, à l’époque, en tirer de conséquence).

[8] Pour une présentation de ces débats, cf. M. COLLET, Fiscalité: les enseignements de la campagne présidentielle, en Revue juridique de l’économie publique, étude n. 6, 2012.

[9] Cette expression de “bouclier fiscal” désigne un mécanisme consistant à plafonner le montant des différents impôts directs frappant un contribuable (impôt sur le revenu, im­pôt sur la fortune, impôts locaux, etc.) par rapport au montant de ses revenus.

[10] Décision n. 95-369 DC du 28 décembre 1995.

[11] Cf. Y. GAUDEMET, Une nouvelle dimension du principe d’égalité devant la contribution publique?, en Droit social, 1986, p. 372.

[12] Décision n. 85-200 DC du 16 janvier 1986.

[13] Cf. par exemple la décision n. 2000-441 DC du 28 décembre 2000 ou encore la décision n. 89-268 DC du 29 décembre 1989.

[14] La CSG est un impôt affecté à la sécurité sociale, qui frappe à la fois les revenus du travail et les revenus du capital.

[15] Loi n. 2007-1223 du 21 août 2007.

[16] Loi n. 2011-900 du 29 juillet 2011, articles 5 et 30.

[17] Décision n. 81-133 DC du 30 décembre 1981.

[18] Décision n. 98-405 DC du 29 décembre 1998.

[19] Décision n. 2010-44 QPC du 29 septembre 2010.

[20] Décision n. 2012-654 DC.

[21] Si l’injonction faite au gouvernement de Jean-Marc Ayrault (par la décision du 9 août 2012) d’instaurer un tel mécanisme n’a, sur le coup, guère suscité d’émoi, c’est tout simplement que François Hollande avait annoncé lors de sa campagne qu’il entendait de toute façon accompagner la modification du barème de l’ISF de la mise en place d’un plafond comparable à celui instauré en 1988 (Le Monde, 16 mars 2012). Autrement dit, ce verrouillage constitutionnel ne constituait pas une mise en cause directe du programme présidentiel. La loi de finances pour 2013 a effectivement mis en place un nouveau mécanisme de plafonnement, selon lequel, à l’heure actuelle, le montant cumulé de l’IR, de l’ISF et de la CSG ne doit pas dépasser 75% des revenus du contribuable.

[22] D’une manière qu’on peut déjà trouver fort contestable, cela dit (cf. notamment: X. PRETOT, Le principe de progressivité de l’impôt sur le revenu revêt-il un caractère constitutionnel?, en Droit social,  n. 9-10, 1993, p. 790).

[23] Décision n. 93-320 DC du 21 juin 1993.

[24] Décision n. 97-395 DC du 30 décembre 1997.

[25] Depuis sa création en 1914, l’impôt sur le revenu est un impôt progressif.

[26] Décision n. 2012-662 DC du 29 décembre 2012.

[27] Sur cette notion de taux marginal, cf. supra, note de bas de page n. 13.

[28] Le Figaro, 23 février 2012.

[29] Décision n. 90-285 DC du 28 décembre 1990.

[30] Décision n. 2012-662 DC du 29 décembre 2012.

[31] Décision n. 2012-654 DC du 9 août 2012.

[32] Décision n. 2010-70 QPC du 26 novembre 2010.


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